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本報記者 張偉濤 張 昕
3月6日習近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員并參加聯(lián)組會時強調(diào)，要深化社會救助制度改革，形成以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。要針對特困人員的特點和需求精準施策，按時足額發(fā)放各類救助金，強化臨時救助，確保兜住底、兜準底、兜好底。
社會救助作為一項兜底線、救急難、保民生、促公平的基礎(chǔ)性制度安排，在助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的過程中發(fā)揮了重要作用。隨著我國步入扎實推動共同富裕的歷史階段，社會救助工作如何適應(yīng)新形勢、新變化、新發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要?
全國兩會期間，記者約請中國社會保障學會社會救助分會的4位專家，圍繞上述話題進行了探討。
1 在扎實推動共同富裕的歷史階段，該如何定位社會救助工作?如何更好發(fā)揮社會救助的作用?
王增文：在扎實推動共同富裕階段，社會救助的功能定位應(yīng)從消除生存型貧困轉(zhuǎn)向減少生活型貧困和發(fā)展型貧困。
更好發(fā)揮社會救助的作用可以有幾條路徑：一是擴大社會救助對象，因為相對貧困人口數(shù)量較大，應(yīng)重點關(guān)注相對貧困中最困難的那部分群體，在保障其基本生活的基礎(chǔ)上，提高其發(fā)展能力;二是調(diào)整社會救助標準，建立統(tǒng)一的一般性貧困標準作為測量貧困者的標準;三是根據(jù)困難家庭在各方面的基本需要提高救助水平;四是調(diào)整社會救助方式結(jié)構(gòu)，在物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上，大幅增加服務(wù)救助。
賈玉嬌：為扎實推動共同富裕，社會救助要發(fā)揮“提低”作用，要注意兩個問題：一是“提低”不等同于提高低保水平，應(yīng)明確為提高人生存與發(fā)展的基本能力;二是構(gòu)筑一個由多種資源構(gòu)成的促進人的能力發(fā)展的兜底保障機制，運用大數(shù)據(jù)與信息化技術(shù)，精準定位社會救助目標群體的能力短板。
張浩淼：要實現(xiàn)共同富裕，需在“弱有所扶”方面取得新進展，這里的“弱”是指生活存在困難的相對貧困與低收入群體，其范圍要比原有的絕對貧困群體的范圍更廣;“扶”的含義也不局限于提供最基本的生活保障，而是要幫助低收入和困難群體擺脫生活困境并實現(xiàn)融入發(fā)展。因此，承擔“弱有所扶”主要責任的社會救助制度需要發(fā)揮兜底保障和促進發(fā)展的雙重功能，既要保障相對貧困群體的基本生活，也要防止受助群體被邊緣化或被社會排斥，幫助受助群體獲得發(fā)展的機會和能力，促使社會救助從“消極”走向“積極”。
祝建華：社會救助在推進共同富裕進程中的主要功能與定位應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面。一是充分發(fā)揮兜底保障的作用。依據(jù)底線公平、需要與需要滿足理論，遵循保生存、促發(fā)展、重服務(wù)理念，通過實現(xiàn)兜底保障的內(nèi)外部制度整合，促進多元主體參與，實現(xiàn)低保、醫(yī)療、教育、住房等各項制度的多層次兜底，成為標準逐步提高的兜底，成為城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域統(tǒng)籌的兜底，成為在保基本的基礎(chǔ)上為發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)的兜底。二是發(fā)揮能力提升的功能。升級“造血”政策，推動救助體系由“被動輸血”向“主動造血”轉(zhuǎn)型;拓寬“造血”渠道，探索社會救助與慈善救助相結(jié)合、聚集多方力量開展項目化救助等;豐富“造血”內(nèi)容，加強就業(yè)救助、就業(yè)幫扶等。三是發(fā)揮風險預(yù)防的作用。通過醫(yī)療救助、臨時救助等方式緩解低收入群體的疾病風險，通過就業(yè)救助等方式緩解低收入群體的失業(yè)風險，通過災(zāi)害救助、教育救助等方式緩解低收入群體的貧困風險。四是在穩(wěn)步推進“擴中提低”工作中發(fā)揮作用。推進共同富裕“擴中、提低”至關(guān)重要，其中最為重要的是“擴中”和“提低”。社會救助通過轉(zhuǎn)移支付的方式促進社會收入再分配，直接向收入和財富居于最低水平的困難群眾與群體提供現(xiàn)金支持與服務(wù)幫扶，減輕了社會上低收入群體的生活困難，在逐步縮小個體收入差距的同時，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距也在逐步縮小，從而催生出更大規(guī)模的中等收入群體。五是助力公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)共享。社會救助必須提供多樣化的高質(zhì)量社會救助服務(wù)，并力求達到“共享”的效果，發(fā)揮好促進社會公平的重要作用。
2 在全面建成小康社會后，社會救助工作面向的群體、救助內(nèi)容都有所改變。目前社會救助工作面臨的主要問題有哪些?保障重點是什么?
張浩淼：目前面臨的主要問題，一是救助方式較單一，服務(wù)型救助不足;二是社會救助資源統(tǒng)籌和待遇水平仍然不均衡;三是社會救助管理和運行方面存在制約。
社會救助應(yīng)重點關(guān)注三方面。第一，只有實現(xiàn)救助模式從濟貧到助困的轉(zhuǎn)變，才能進一步滿足相對貧困對象更高層次的精神慰藉、社會融入、能力提升、自我實現(xiàn)等多元需求，使其共享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果。第二，需要兼顧兜底保障與促進發(fā)展，在完善兜底保障功能的基礎(chǔ)上，加強以“促進發(fā)展”為導向的各類服務(wù)型救助，幫助其提升自我發(fā)展能力。第三，社會救助應(yīng)實現(xiàn)從碎片到整合，破解社會救助部門“各自為政”、困難群眾“多頭求助”的問題，提供能夠滿足受助對象多樣化需求的“救助套餐”。
祝建華：當前社會救助工作面臨的主要問題和應(yīng)重點推進的工作，一是如何實現(xiàn)智慧救助，避免“碎片化”運行;二是內(nèi)容如何進一步精細化;三是需求評估標準如何進一步多維化;四是如何進一步實現(xiàn)“造血”功能;五是如何建立風險防范機制;六是需要強化政策協(xié)調(diào)機制。其中，在政策協(xié)調(diào)方面應(yīng)積極推進多項制度的整合與銜接，第一步實現(xiàn)社會救助體系內(nèi)的制度整合，實現(xiàn)由低保兜底到以低保為主，配合醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等一系列非底線性專項救助的綜合兜底;第二步是實現(xiàn)社會救助體系與其他反貧困制度的相互配套，發(fā)揮合力;第三步是實現(xiàn)社會救助與社會治理制度安排的緊密結(jié)合，實現(xiàn)在社會救助體系中對行政機制、市場機制和社群機制的綜合考量。
賈玉嬌：實現(xiàn)全面脫貧后，社會救助工作在關(guān)注貧困類型變化的同時，也應(yīng)當關(guān)注疊加性、全面性、全球性和長期性事件帶來的重大影響。
在此背景下，社會救助工作面臨的主要問題可歸納為三個方面。一是明確社會救助對象，測量標準由“收入”向“需求”轉(zhuǎn)變。根據(jù)風險等級和人群抗風險能力，將人群進行分類。其中已脫貧的生計維持脆弱人群仍舊是易返貧人群。此外，因風險導致收入來源中斷，使家庭隱形債務(wù)(包括房貸、車貸、投資貸款等)顯性化，進而陷入生活困境的人群也應(yīng)當被關(guān)注。二是找到社會救助目標人群，發(fā)現(xiàn)機制由“制度找人”向“數(shù)據(jù)找人”轉(zhuǎn)變。這要求進一步升級社會救助服務(wù)與管理系統(tǒng)，提高社會救助工作智能化水平。三是提供社會救助資源，供給策略由“物質(zhì)供養(yǎng)”向“能力提升”轉(zhuǎn)變。
王增文：現(xiàn)階段保障重點仍以全面鞏固脫貧攻堅成果，防止脫貧人口再次返貧為主。此外，確保穩(wěn)定的社會救助工作資金投入亦是保障重點。經(jīng)濟高速發(fā)展是貧困治理的重要前提和物質(zhì)保障。當前我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展速度的下行壓力增大。如何確保穩(wěn)定的資金投入，亦是社會救助工作的保障重點。
3 促進共同富裕，要盡力而為、量力而行。那么，社會救助工作應(yīng)注意什么?
祝建華：要注意這樣幾個問題。首先，不要把低收入群體的共同富裕簡單理解成提高救助標準，共同富裕不僅僅是收入富裕，還包括人民群眾社會生活的多個方面的富裕。其次，提高低收入群體的救助標準要適度。再次，盡力而為、量力而行意味著要注意救助方式的選擇。盡力而為即要盡可能地保障困難群眾的基本生活，這是兜底線的要求;量力而行是要適度。可以從多維貧困的視角出發(fā)，對困難群眾的需求進行綜合評估，通過政策回應(yīng)其多維需求，提供物質(zhì)、服務(wù)等形式的救助。
賈玉嬌：社會救助工作盡力而為與量力而行，突出強調(diào)了社會救助工作所具有的實踐能動性與歷史階段性特點，一定時期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展情況與水平是社會救助工作的客觀基礎(chǔ)。因此，盡力而為與量力而行相結(jié)合，意在強調(diào)社會救助工作要充分發(fā)揮工作者的主觀能動性，迎難而上，創(chuàng)新社會救助工作;同時，社會救助工作的開展不能脫離現(xiàn)實基礎(chǔ)與客觀條件，否則就會成為空中樓閣，無法推行。
張浩淼：盡力而為、量力而行，要求社會救助既要保障相對貧困群體的最基本生活，還應(yīng)該防止受助群體產(chǎn)生依賴思想，通過“扶智扶志”來幫助受助群體獲得擺脫困難的能力和發(fā)展的機會，要建立發(fā)展型的、積極的社會救助制度。
王增文：盡力而為是指新時期社會救助工作要抓住最需要關(guān)心的人群，在現(xiàn)有條件下，盡可能保障困難群眾的基本生活，加快完善基本生活救助、專項社會救助以及急難社會救助制度，做到應(yīng)保盡保，應(yīng)救盡救。量力而行是要從實際國情出發(fā)，其標準要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，堅持統(tǒng)籌兼顧，加強政策銜接，形成困難群眾基本生活的兜底保障合力。
4 基本公共服務(wù)均等化是推動共同富裕的一個重要方面，社會救助工作如何做?
王增文：我國推進基本公共服務(wù)均等化，本質(zhì)上是讓社會成員共享改革發(fā)展成果。社會救助均等化應(yīng)堅持“包容性、多樣性、可持續(xù)性”思維。首先，社會救助均等化強調(diào)的是機會均等、公平參與、共享社會發(fā)展成果。因此，社會救助在擴大服務(wù)提供范圍的同時，也要容納各類困難人群，尤其是一些容易被社會忽視的群體，包括農(nóng)民工、外來人口等均應(yīng)被納入到社會救助體系中。其次，要追求質(zhì)量均等化，堅持底線公平的原則，在承認個體間合理適度救助差異的基礎(chǔ)上，為受助群體提供包括物質(zhì)救助、服務(wù)救助、能力救助、權(quán)利救助等多樣化的救助內(nèi)容，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間的差距。最后，現(xiàn)實生活中生產(chǎn)資料的有限性與需求的無限性矛盾，要求社會救助工作重點關(guān)注困難群體的基本生存和發(fā)展權(quán)利，使其在資源分配上獲得合理補償。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，社會救助的給付水平與保障標準可適當提高，合理利用再分配與第三次分配促進社會救助均等化。
祝建華：一是不斷提高社會救助服務(wù)品質(zhì)與效率，探索形成社會力量參與社會救助長效機制，實現(xiàn)社會救助向“物質(zhì)救助+服務(wù)保障”轉(zhuǎn)化，助力公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)共享。二是探索多元化救助方式。大力推進各級救助服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，推進專業(yè)社會工作與社會救助融合發(fā)展，打造心理疏導、能力提升、資源鏈接、社會融入等救助服務(wù)陣地。不斷拓展社會力量參與渠道。積極推進政府購買服務(wù)，引導社會力量參與社會救助，主動發(fā)現(xiàn)困難群眾的需求，織牢織密社會救助的民生服務(wù)網(wǎng)。
賈玉嬌：社會救助均等化應(yīng)關(guān)注以下兩個維度：一是實現(xiàn)不同地區(qū)之間的社會救助均等化，二是實現(xiàn)不同人群之間的社會救助均等化。前者的關(guān)注點在于在不同經(jīng)濟發(fā)展水平下，如何實現(xiàn)社會救助資源均衡分布;后者的關(guān)注點在于在不同風險發(fā)生背景下，如何實現(xiàn)社會救助資源的均衡分布。對于前者而言，一步到位實現(xiàn)社會救助均等化不現(xiàn)實，可采用以點帶面以及就近原則，分階段逐步推進。
5 要讓更多低收入人群邁入中等收入行列，社會救助在其中的作用是什么?
祝建華：主要有這樣幾項工作要做：一是低保標準提高要有實效，使困難群眾的整體保障水平顯著提升，為實現(xiàn)共同富裕奠定堅實的基礎(chǔ);二是擴面工作要有實績，著力推進低收入農(nóng)戶與民政救助對象數(shù)據(jù)在大救助平臺動態(tài)、實時共享，實現(xiàn)農(nóng)村低保、低保邊緣戶、特困對象與低收入農(nóng)戶認定“兩線合一”，拓寬救助幫扶對象覆蓋面;三是發(fā)揮好社會救助在二次分配中的功能，扎實推進“擴中提低”。此外，通過社會救助與慈善救助相結(jié)合，為低收入群體提供就業(yè)的場所與環(huán)境，使其能夠經(jīng)過自身努力逐步從低收入行列邁入中等收入行列。
王增文：“反貧困”是社會保障制度建立的主要目標，也是實現(xiàn)共同富裕的前提條件。目前我國已經(jīng)消滅了絕對貧困，但要推動更多低收入人群邁入中等收入行列，社會救助這一社會穩(wěn)定運行的安全網(wǎng)仍然要筑牢。一方面，通過完善最低生活保障等制度保障低收入群體的基本生活，縮小群體之間、區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的差距;另一方面，通過教育救助、醫(yī)療救助等給困難群體賦能，以社會救助兜住底線公平。
賈玉嬌：社會救助在推動更多低收入人群邁入中等收入行列的過程中，一是要循序漸進地提高救助水平，二是要注重提高低收入人群的發(fā)展能力，這點尤其重要。對此，一方面要完善社會救助機制，對低收入人群進行發(fā)展能力測量與評估;另一方面要基于低收入人群的發(fā)展需求，鏈接相應(yīng)的幫扶政策、服務(wù)與信息資源，幫助低收入人群形成發(fā)展能力，這對社會救助工作的服務(wù)功能提出了更高要求。
6 目前，多地開展社會救助創(chuàng)新試點，包括擴大社會救助覆蓋面、主動發(fā)現(xiàn)救助對象、主動監(jiān)測邊緣人口等。您覺得還應(yīng)從哪些方面進行探索?
祝建華：在推進共同富裕的背景下，困難群體面臨幾種較為突出的貧困風險：一是如何應(yīng)對教育投入不足導致的貧困代際傳遞，二是如何應(yīng)對因病致貧的風險沖擊，三是如何應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的沖擊。這些問題要求社會救助工作必須通過更加積極的救助方式，密切關(guān)注已脫貧人口的動向，主動實現(xiàn)政策找人，在醫(yī)療、教育、就業(yè)、臨時救助等領(lǐng)域幫助已脫貧人口提升抵御風險的能力。具體手段，一是線下聯(lián)動社會力量參與，通過不斷健全主動發(fā)現(xiàn)機制，壓實村(社區(qū))責任，將走訪、發(fā)現(xiàn)需要救助的困難群眾列為村(社區(qū))重要工作內(nèi)容。二是線上聯(lián)動數(shù)字化改革，推進困難群眾救助“一件事”集成改革，依托大救助信息系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)最低生活保障等社會救助事項和殘疾人、特殊困難群體救助事項及困難群眾民生補貼事項的統(tǒng)一受理、一站式服務(wù)，實現(xiàn)社會救助“應(yīng)救盡救、無盲區(qū)、全覆蓋”的工作目標。打通各部門(單位)信息數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)救助信息共享和互通，主動發(fā)現(xiàn)可能需要救助的困難群眾，及時將符合條件的對象納入社會救助范圍，確保共同富裕路上一個都不少。
賈玉嬌：一是夯實社會救助數(shù)據(jù)庫建設(shè)。建立完善的數(shù)據(jù)庫，掌握全面的、最新的數(shù)據(jù)是開展現(xiàn)代社會救助工作、提升現(xiàn)代社會救助治理水平的基礎(chǔ)性工程。二是進一步理順不同部門間的關(guān)系，包括橫向的職能部門之間的關(guān)系，縱向的職能部門與上級職能部門之間的關(guān)系，建立起協(xié)同一致的部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是釋放社會救助制度效能的重要保障。三是充分激活與釋放縣級民政工作人員的積極性與能動性。
王增文：第一，建立社會救助信用建設(shè)機制。可將社會救助對接個人誠信檔案，通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查、群眾舉報等方式進行不定期的突擊式檢查，一旦查出有嚴重偏差的，直接納入失信名單。
第二，建立社會救助容錯糾錯機制。結(jié)合當?shù)厣鐣戎厣瑢戎ぷ髡弑止摹⒙穆毐M責但因客觀原因出現(xiàn)的失誤給予一定的寬容。同時，幫助其分析原因，及時糾錯和整改，提升社會救助工作者的積極性，實現(xiàn)社會救助高質(zhì)量發(fā)展。
張浩淼：社會救助應(yīng)抓住信息技術(shù)革命為智慧救助提供的機遇，以大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)為支撐，推動新一代信息技術(shù)在社會救助領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。積極探索“智慧平臺+社會救助”的新型模式，通過數(shù)字賦能，打通社會救助的“最后一公里”，實現(xiàn)“智慧救助”。
(來源：中國社會報2022年3月8日)
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