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首頁本報記者 張晶晶
全面開展低收入人口常態化救助幫扶，加快構建分層分類、城鄉統籌的社會救助體系是落實黨中央、國務院重大決策部署，鞏固拓展脫貧攻堅兜底保障成果、推進社會救助制度改革完善的重要舉措。
陜西省榆林市榆陽區借助承接全國低保制度城鄉統籌發展試點的契機，努力破解低保標準測算、農業收入核算、城鄉協同管理等長期困擾低保工作的難點痛點問題。在實現低保制度城鄉統籌的基礎上，進一步延伸應用試點經驗，制定了規則統一、城鄉統籌的低收入人口審核確認辦法，引導各項救助幫扶政策全面覆蓋低收入人口，為構建城鄉統籌的低收入人口分層分類救助體系積累經驗。
科學測算制定統籌城鄉的低保標準
榆陽區城鄉居民收入相差較大、農業人口占比近六成、南北農村發展不平衡，實現低保城鄉統籌的難度很大。因此，在接到試點任務后，榆陽區民政局立即成立了攻堅小組。
榆陽區民政局黨組成員、區困難群眾基本生活保障中心主任楊濤告訴記者，這樣的區情意味著低保城鄉統籌不是簡單的低保標準城鄉統一，而是要通過調查研究和科學測算，在統一的標準體系下找到合理體現城鄉差異的方法。
榆陽區民政局組織了超過1%人口的城鄉居民收入水平和消費支出抽樣調查，結果顯示，雖然統計數據中城鄉居民平均收入差距為56%，但中低收入水平的城鄉居民實際生活差別僅為20%左右。
“食品支出是最基本生存需要，制定低保標準的核心是先測算食品支出。”楊濤說。
根據中國居民平衡膳食寶塔推薦攝入范圍，結合分組恩格爾系數等調查數據和食品價格等指標，榆陽區民政局測算出滿足營養的必需食品支出應當在每人每月321元—492元之間，低保標準可取值范圍在每人每月695元—1136元之間。結合區情和綜合各方因素，榆陽區決定將當前城市低保標準740元作為低保城鄉統籌后的基礎標準，其中必需食品支出為333元，其余部分為衣著、居住、教育、醫療、通信等非食品必需支出，居住在農村范圍內下浮10%適用，居住在城鎮范圍內上浮10%適用。
楊濤說，這樣設計既可合理體現城鄉差異，又可體現保障生存權益與尊重發展權利并重的小康生活標準，扭轉了長期以來“低保只管吃飯”的普遍誤解。
運用統計數據合理推定計算農業收入
榆陽區南北農村差異大的現實給低保城鄉統籌帶來挑戰。北部農村人均耕地多，灌溉條件好，以玉米為主的農作物主要作為飼料用于養殖，但在收割和出欄前，無論是按照既有財產還是預期收入核算都不合理;南部農村人均耕地少，大部分都是梯田旱地，主要作物以各種豆類雜糧為主，種植面積小，地塊不規則，收入核算非常困難。
攻堅小組負責農業收入核算的干部劉小云告訴記者，合理確定農村收入核算方法是解決南北農村差異的重點問題。長期以來，農村低保對象認定主要依靠村級民主評議判斷大致收入水平，再分成幾個檔次核算補助，客觀性和準確性會受到影響，如果有人有地不種，就更沒有辦法計算收入，所以才會存在“低保養懶漢”的說法。
榆陽區民政局經過大量調研論證，綜合運用統計年鑒中各類農作物和畜產品的面積、種類、平均價格、生產者價格指數、生產資料價格指數等指標，推算出了各類耕地和牲畜的單位凈收益。進行農業收入核算時，根據申請人擁有的耕地、牲畜的種類和數量，就能快速合理推算出應得種植養殖收入，而無需考慮作物種類面積和牲畜出欄存欄狀態。
劉小云說：“這種收入核算方法簡單高效而且結果清晰，有農業收入的低保對象可以不再依靠評議也不再分檔，而是按照核算結果據實補差，形成了勤勞受益、懶惰吃虧的正面導向。”
推行各負其責共同確認的城鄉協同管理機制
榆陽區農業人口中一半以上脫離了農業生產，長期在城區居住生活。攻堅小組負責城鄉協同的干部關俊霞說，在城鄉二元體制下，進城農民遭遇生活困難只能回戶籍地鎮辦申請，而戶籍地因為調查和管理困難往往不會確認，即便確認納入保障也只能適用農村標準，形成了“既管不上，又管不好”的一個夾心層。
榆陽區民政局全面推行居住地受理機制，困難群眾不區分戶籍，統一向居住地鎮辦提出申請，如果有涉農資產和收入，則由戶籍地按照規則進行核算反饋，從而形成各負其責、共同確認的城鄉協同管理機制。通過升級業務系統實現了各個環節掌上無紙化辦理，不僅減輕了基層和群眾負擔，還提高了認定效率。
為了避免城鄉協同管理中“怕擔責不作為”和“徇私情亂作為”的風險，區民政局聯合紀檢監察部門制定了經辦人員盡職免責、失職問責的具體規定。還聯合發改局明確了申請人守信激勵、失信懲戒的具體條款，有效約束了蓄意虛報瞞報和擾亂工作秩序的不當行為。
關俊霞說：“低保制度城鄉統籌后，打破了戶籍限制，方便了城鄉之間的雙向流動，一旦發生困難可以就近申請，使困難群眾求助有門，受助及時。”
延伸試點經驗實現低收入人口全面城鄉統籌
低保制度城鄉統籌后，與低保制度密切關聯的其他低收入人口同樣面臨著統籌和整合的必要。
攻堅小組負責制度整合的干部方海燕介紹，低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難家庭等四類低收入人口分別有自己的認定規則和程序。如果困難群眾申請低保，但是核算結果符合低保邊緣家庭認定條件，就要重新填表申請，再履行一次認定程序，同一事項在不同制度中的定義也有區別，給實踐操作帶來很多麻煩。而且低保、特困本質上是行政給付行為，對象確認只是給付行為的一個階段，當前的財政體制又不支持在鄉鎮街道層面進行支付，所以給確認權限下放帶來了法理障礙。
榆陽區民政局經過調研論證，決定以統籌后低保基礎標準的1.5倍作為城鄉統一的低保邊緣家庭收入認定線，以上年居民人均可支配收入作為城鄉統一的支出型困難家庭收入認定線。以低保對象的認定規則和確認程序為基礎，榆陽區民政局制定了《榆陽區低收入人口審核確認辦法》，將低保、特困兩項行政給付制度中的行政確認行為剝離出來，與低保邊緣家庭和支出型困難家庭的認定合并成一個行政確認行為，委托鄉鎮街道行使確認權限，統一了認定規則，掃清了法理障礙，實現了低收入人口的全面城鄉統籌和制度整合。
方海燕說：“現在困難群眾不區分訴求，統一提出低收入人口確認申請，根據收入財產核算結果，符合哪類條件，就認定成哪類對象，簡單明了，操作方便。”
引導救助幫扶資源全面覆蓋低收入人口
實現低收入人口的統籌整合還遠遠不夠，重要的是要有相應的救助幫扶政策。榆陽區民政局局長尹絢斐告訴記者，脫貧攻堅期間，各部門的十幾項專項救助和產業幫扶政策，為全區9073名建檔立卡貧困人口服務。全面精準脫貧后，納入防止返貧監測范圍的對象只有604名，政策慣性形成了救助幫扶資源的過剩，我們正好可以用來服務低收入人口。
榆陽區民政局經過積極協調溝通，與各部門達成一致，提請區政府印發文件，使各類救助幫扶政策全面覆蓋低收入人口。對發展潛力較好的低保邊緣家庭，按照與低保對象相同或略低的水平，根據需求給予各類救助幫扶，而支出型困難家庭則主要通過醫療、教育和臨時救助緩解支出負擔，這樣就形成了統籌城鄉、層次分明的低收入人口常態化救助幫扶體系。
據不完全統計，今年以來，全區支出型困難家庭中168人獲得重特大疾病醫療救助，240名大學新生獲得每人5000元助學救助，286個遭遇火災、車禍等意外事故的家庭獲5000元—2萬元不等的專項臨時救助。低保邊緣家庭中獲得產業幫扶的2659戶、金融幫扶的1202戶、住房幫扶的1005戶、就業幫扶的1074人。
尹絢斐說：“通過推行低保制度城鄉統籌，榆陽區兜住了城鄉困難群眾小康生活的底線;進行城鄉統籌低收入人口分層分類救助幫扶體系的探索實踐，使中低收入的農民成為最大受益者，客觀上起到了縮小城鄉差距，促進共同富裕的作用。”
(來源：中國社會報2021.11.29)
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