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當(dāng)前，我國社會救助改革與發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。對社會救助制度發(fā)展而言，新時(shí)期有兩個(gè)方面的主要背景特征。一是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生活水平的逐步提高，包括困難群眾在內(nèi)的全體民眾對美好生活的向往日益提升，要求社會救助在幫助困難群眾方面發(fā)揮更大的作用。我國未來的高質(zhì)量發(fā)展和走共同富裕道路也對社會救助提出了更高的要求。二是近年來由于新冠肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)波動的影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇到一些挑戰(zhàn)，發(fā)生了一些波動，對部分困難群眾的生活帶來了較大的影響。未來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)還會逐步增大，需要我們建立健全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制，包括通過進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化社會救助制度去應(yīng)對可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。為此，當(dāng)前社會救助制度改革與發(fā)展要協(xié)調(diào)好兩方面的任務(wù)。一方面，要根據(jù)未來長期發(fā)展的要求，對我國社會政策進(jìn)行長線改革;另一方面，要為應(yīng)對當(dāng)前的特殊需要而對社會救助制度運(yùn)行加以調(diào)整。
首先，面對未來發(fā)展的要求，有必要對我國社會救助制度進(jìn)行長線改革。我國現(xiàn)行的社會救助制度是在過去20年的時(shí)間里，為應(yīng)對各個(gè)階段的具體需要和問題而逐步建立和完善的。在迄今為止的發(fā)展過程中缺乏頂層設(shè)計(jì)，因此在覆蓋面、項(xiàng)目內(nèi)容、制度體系等方面都還存在不完善的地方。尤其是，在過去的發(fā)展過程中，我國社會救助制度的主要任務(wù)是解決絕對貧困問題，主要幫助最困難的群眾滿足基本生存條件。而實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會目標(biāo)和完成了脫貧攻堅(jiān)重大戰(zhàn)略任務(wù)之后，我國未來貧困治理的主要目標(biāo)應(yīng)該是要建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制，并為此要進(jìn)一步加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。社會救助制度作為基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)中的重要制度體系，需要與時(shí)俱進(jìn)，面向未來發(fā)展的新要求，通過改革而進(jìn)一步完善和優(yōu)化制度體系。
從近年來一系列的工作中，我們已經(jīng)看到朝向未來長線改革的行動，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是擴(kuò)大了社會救助對象范圍。一直到2014年《社會救助暫行辦法》中，我國社會救助制度的主要項(xiàng)目基本上都是以低保對象為限，覆蓋面非常狹小。后來隨著低保對象的逐漸減少，導(dǎo)致整個(gè)社會救助對象覆蓋面日趨減少。這種趨勢是不符合新時(shí)期我國社會救助目標(biāo)與功能要求的。為此，近年來全國范圍內(nèi)都逐漸推動擴(kuò)大社會救助的覆蓋范圍。各個(gè)專項(xiàng)救助的對象逐步與低保脫鉤，逐步擴(kuò)大“低收入”標(biāo)準(zhǔn)在社會救助對象認(rèn)定中的作用，積極推動建立全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺，目前已建成涵蓋低保對象、特困人員、低保邊緣人口、易返貧致貧人口、支出型困難人口等6200多萬人口基本信息的全國低收入人口數(shù)據(jù)庫，大大擴(kuò)展了社會救助對象的范圍。二是繼續(xù)完善社會救助內(nèi)容。在2014年《社會救助暫行辦法》中已經(jīng)確定了我國社會救助制度“8+1”的內(nèi)容體系。后來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和兜底性民生保障行動體系的擴(kuò)展，社會救助和其他兜底性民生保障項(xiàng)目繼續(xù)擴(kuò)展。完善了孤兒基本生活費(fèi)補(bǔ)助制度和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障制度，普及了殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼。根據(jù)近年來失業(yè)問題加劇的情況，積極探索將有困難的失業(yè)人員納入救助范圍。繼續(xù)優(yōu)化了社會救助機(jī)制，其中最重要的是社會救助制度的對象識別機(jī)制。通過完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，建立主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，積極探索“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的工作模式，力求更加準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)各類困難群眾。此外，還推動優(yōu)化低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理確定低保對象財(cái)產(chǎn)認(rèn)定條件，在支出型貧困認(rèn)定方面合理扣減剛性支出，全面落實(shí)低保邊緣家庭“單人保”政策。在救助提供和退出機(jī)制方面推行“漸退期”，并且進(jìn)一步加強(qiáng)了臨時(shí)救助“救急難”的功能。所有這些實(shí)踐，都對我國社會救助制度的發(fā)展有著積極的推動作用。
其次，社會救助制度不僅要解決困難群眾的常規(guī)性生活困難問題，而且要應(yīng)對因經(jīng)濟(jì)波動和重大疫情等原因?qū)е碌碾A段性嚴(yán)重困難。在此方面，我國具有較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。早在2008年國際金融危機(jī)給我國帶來嚴(yán)重沖擊時(shí)，各級政府就采取了應(yīng)對性的措施，有針對性地加強(qiáng)了對受影響困難群眾的保護(hù)。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，面對因疫情嚴(yán)重影響而導(dǎo)致部分困難群眾就業(yè)和生活困難的問題，在黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的部署下，各地民政部門積極開展了困難群眾幫扶救助工作。從2020年起，中央財(cái)政向有需要的地方提供特別援助，要求并幫助地方政府努力做好受疫情影響困難群眾的救助幫扶。主要舉措包括：一是將原來制度覆蓋范圍之外，但確有困難的群眾納入救助范圍;二是對已有的救助對象提供補(bǔ)充性救助待遇，以確保維持其基本生活水平;三是根據(jù)實(shí)際需要擴(kuò)大社會救助的內(nèi)容，將因失業(yè)等原因而導(dǎo)致困難的情況納入到社會救助范圍。這些舉措的實(shí)施，一方面，有效地幫助困難群眾克服眼前的困難，夯實(shí)了對困難群眾的兜底保障;另一方面，通過臨時(shí)性的應(yīng)對性措施也有助于發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)我國社會救助制度中存在的不足，從而進(jìn)一步完善我國的社會救助制度體系;再一方面，最近幾年面對特殊困難而采取各種應(yīng)對性措施也有助于形成社會救助制度面對各種危機(jī)影響的響應(yīng)機(jī)制，以便在未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生嚴(yán)重波動時(shí)能夠更好地做好對困難群眾的支持和保護(hù)。
總而言之，近年來我國社會救助制度改革與發(fā)展取得了明顯的成效，在朝向未來發(fā)展的長線改革和應(yīng)對新冠肺炎疫情下特殊困難的短期對策兩條戰(zhàn)線上都取得了突出的成績。但是，面對未來發(fā)展，我們還應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)改革與建設(shè)的力度，重點(diǎn)加強(qiáng)以下一些方面的工作。
一是要進(jìn)一步厘清我國社會救助制度長線改革和短期應(yīng)對性任務(wù)的關(guān)系。既要繼續(xù)做好眼前應(yīng)對新冠肺炎疫情影響的困難群眾特殊幫扶工作，又要著眼于未來的發(fā)展，積極推動長線改革，設(shè)計(jì)和實(shí)施相應(yīng)的改革措施。對于在短期應(yīng)對性行動中產(chǎn)生的有效制度和做法，可以納入到未來長期性行動體系中。而對未來長期性體系的設(shè)計(jì)，也要充分考慮到將來應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)波動沖擊下困難群眾支持與保護(hù)的需要。
二是要在長線改革中進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一方面，要在更寬廣的范圍中設(shè)計(jì)兜底性民生保障體系，加強(qiáng)制度整合。建議將針對各類困難群眾的兜底性民生保障制度整合到一個(gè)制度體系中，加強(qiáng)制度和項(xiàng)目之間的銜接與合作，消除制度間的漏洞和重復(fù)，使之發(fā)揮更大社會效益;另一方面，社會救助改革要瞄準(zhǔn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大勢，要有更大的前瞻性目標(biāo)和長期性眼光。目前，面向下一步的發(fā)展而設(shè)計(jì)改革方案，至少要著眼于本世紀(jì)中期我國第二個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)對社會救助制度的要求，然后設(shè)計(jì)未來幾十年的總體和階段性目標(biāo)與改革發(fā)展方案。只有設(shè)定了長期性的目標(biāo)，我們才能有效地開展頂層設(shè)計(jì)，才能放心地讓社會救助制度“定型”，也才能使未來的社會救助制度長期穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展。
三是要更加注重社會救助系統(tǒng)化的制度建設(shè)。社會救助是一個(gè)制度化的行動體系。面對未來發(fā)展的要求，社會救助必須要有完善的制度體系，才能長期平穩(wěn)運(yùn)行并取得預(yù)期收效。目前，我國社會救助制度面向未來長期發(fā)展的制度體系仍然不夠完整，現(xiàn)有的改革措施仍然未能清晰地體現(xiàn)出系統(tǒng)化制度建設(shè)的要求。為此，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的高度，依據(jù)未來幾十年我國社會救助制度發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和積極社會救助的基本原則，設(shè)計(jì)我國社會救助的制度體系。其中重點(diǎn)包括社會救助的對象制度(貧困標(biāo)準(zhǔn)、對象類別、識別機(jī)制等)、主體制度(各級政府和政府各部門的責(zé)任分工，以及社會力量的制度化參與等)、待遇制度(待遇的內(nèi)容、水平和提供方式等)，以及管理體制(政府管理體制和基層經(jīng)辦管理體制，以及管理制度)等方面的制度體系。
(作者系南開大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會副會長)
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