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首頁編者按：北京市朝陽區在全國街道服務管理創新實驗區創建過程中，將街道綜合執法作為加強社會治理的重要抓手，大力推進街區治理，聯動街道綜合執法力量，加強街區環境治理，形成城市精細化管理機制。
本報記者?陳麗英
朝陽區是北京市地域面積最大的中心城區，常住人口數量最多、結構多元、需求多樣。近年來，朝陽區積極推進社會治理創新，取得了一系列工作成果，但街鄉執法力量薄弱，導致街道工作也面臨“看得見的管不了，管得了的看不見”的現實難題。
為此，朝陽區在被確定為全國第二批街道服務管理創新實驗區后，圍繞街道綜合執法機制創新這一方向，合理劃分執法權限，優化配置執法力量，推進行政執法權限和力量下沉，構建快速暢通的工作平臺，強化街道的統一指揮和統籌協調職責，打造一專多能的執法隊伍，著力解決權責交叉、多頭執法等問題，建立權責統一、便捷簡約的基層綜合執法機制，不斷提升城市精細化治理水平。
加強頂層設計?破解街道執法瓶頸
近年來，朝陽區委區政府高度重視實驗區建設，成立了由區主要領導任組長的實驗區領導小組，由區委社會工委區民政局牽頭，各相關部門共同參與的統籌推進制度，同時將街道綜合執法改革作為提高城市治理精細化水平的重要抓手，納入全區基層建設三年行動計劃重點任務，結合街道體制改革、街道辦事處條例落實等一體推進。
為確保街道綜合執法做細做實，朝陽區在健全完善相關制度，著力建立解決問題的長效機制方面進行了積極探索。如在各街道組建綜合行政執法隊的基礎上，朝陽區印發了《關于調整組建街鄉綜合行政執法隊的通知》《關于明確有關行政執法范圍和執法事項的決定》《朝陽區行政執法事項管轄規定》，并制定印發了《關于街鄉落實行政執法責任制的指導意見》，從明確行政執法責任、規范行政執法行為、提升行政執法能力三個方面指導街鄉建立落實行政執法責任制。
記者了解到，目前，朝陽區涉及城管、水務、農業農村等各部門的431項行政處罰、行政強制以及相應行政檢查權已下放至各街道辦事處、鄉人民政府。該區還細化完善了《街鄉行政執法考核指標》，并將其納入區政府績效考核。
建立機制?探索街道執法有效途徑
規范街面環境秩序、打擊無證照經營、排查整治消防安全隱患、清理整頓私裝地鎖、垃圾分類專項執法以及居民反映較為強烈的難點問題在朝陽區雙井街道都能得到及時有效的解決，而這得益于該街道實體化綜合執法平臺的建立。
雙井街道綜合執法平臺成立于2018年6月19日，通過“實名常駐、聯片派駐、吹哨進駐”的方式，實現了13個區級部門和執法力量分級、分類進駐中心，實現區級執法力量在街道層面的統一調度，依職責在轄區內開展各項綜合執法工作。
“平臺成立初期，我們建立了以1個方案、6項制度、2張圖為主要內容的‘1+6+2’運行框架。”雙井街道辦事處主任閆培文說。他介紹，1個方案是實體化平臺建設方案，制定了黨建引領、簽到考勤、臺賬記錄、請示報告、周例會研判、考核評價六大制度。同時還建立了一套接收案件—問題提交—分流派遣—中心會商—執法處置—信息反饋快速反應工作程序，一條線打通綜合執法全流程。
綜合執法平臺的建立只是朝陽區建立綜合執法機制的一個縮影。除“實名常駐、聯片派駐、吹哨進駐”或“人員下沉、吹哨集結”等方式外，朝陽區還注重強化街道黨工委對屬地綜合執法的指揮調度權。同時探索研判處置機制，建立綜合執法日常會商和定期研判制度，對復雜疑難問題進行分析預判，按不同層級處置相關問題，確保執法效果。
建立隊伍?助力街道綜合執法“接得住”
由于歷史遺留原因，望京街道方舟苑小區南側沿阜通東大街地塊和華誠為民市場內大量餐飲和商戶，存在油煙擾民、遮擋陽光的現象，方舟苑小區居民多次投訴該處存在占用綠地、違反規劃的行為。望京街道高度重視，申請區規劃和自然資源委員會對該地塊土地和規劃認定，該處區域存在6000余平方米的違章建設。望京綜合行政執法隊本著“騰退一處，拆除一處，由易到難”分批次推進的原則，于去年11月聯合消防、公安等部門開展拆違行動，截至12月底，違章建筑全部拆除完畢。
制度和機制建立了，還需要有一支素質過硬的工作隊伍。為加強街道綜合執法能力，朝陽區從機構設置、力量配備、能力提升等方面入手，提升街道綜合執法整體效益。
結合綜合執法各領域執法范疇與對象范圍廣、差異大的現狀，朝陽區通過執法培訓、現場講解等方式，提升綜合執法工作人員執法技巧、業務執行能力。朝陽區城管執法局、區司法局與區法院建立聯合培訓機制，分別從提升綜合執法隊業務能力、規范街道行政行為、提升應訴能力等方面全面系統開展培訓指導，通過線上微課推送、專題講解和視頻培訓等多種渠道，對街鄉綜合執法隊員進行全覆蓋業務培訓，全面提升街道綜合執法隊伍能力素質。
此外，朝陽區還編制了《落實向街鄉下放行政執法職權工作指導手冊》《行政執法案卷評查工作規范》等四本工具書，為街鄉綜合執法隊伍更好開展執法工作提供保障。
執法下沉為街區治理賦能
本報記者?陳麗英
雙井打造“井井有條”眾享生活圈
雙井街道位于北京市朝陽區中西部，轄區面積5.08平方公里，下轄12個社區，常住人口10.6萬人。經過多年的不懈努力，雙井街道已經從一個老工業基地發展成為CBD商務生活服務功能區、文化創意產業延伸區、城市升級改造建設區，同時也成為了連通首都核心區與城市副中心的重要廊道。
為提升管理水平，破解管理難題，雙井街道結合地區實際情況，搭建了實體化綜合執法平臺，同時探索實施“互聯網+社會治理”模式，不斷提升基層社會治理精細化水平。
綜合執法有了實體化平臺
2018年，雙井街道成立了實體化綜合執法平臺，公安、城管、環保、工商、食藥等多個部門入駐，每周以例會形式對一段時期內街道未解決的綜合執法問題集中討論協商，同時強化平臺和部門的信息互通共享，根據“吹哨、報到”事項的急緩程度，劃分“緊急哨”和“常規哨”，分別進行不同程度的執法力量調動，打通管理壁壘，形成執法力量聯動一盤棋、全力抓攻堅的局面，解決抓落實的“最后一公里”問題。
去年11月份，雙井街道綜合執法隊人員在日常巡查中發現，西大望路甲20號首府小區存在違建情況，執法人員經過調查了解，掌握此處房屋建設面積、房屋權屬、用途等基本信息后，立即查封現場，沒收施工工具。
隨后，工作人員將此情況提交街道綜合執法平臺，通過落實“街鄉吹哨、部門報到”工作機制，北京市規劃和自然資源委員會和街道城管隊共同開展現場檢查，北京市規劃和自然資源委員會當場出具認定書。此后，街道多部門共同會商，相關科室形成執法合力，制定拆除計劃，細化工作流程，明確各自工作重點。同時協調物業、社區工作人員配合，共同開展走訪工作，做好解釋，詳細告知、講解違建的負面影響，最終順利拆除違法建設166平方米。
此外，平臺不定期組織“回頭看”，限期復查，及時總結，為改進工作提供依據。綜合執法平臺去年共召開現場辦公會、工作推進會等難題“會診”40次，開展聯合專項執法行動107次。
“井井有條”提高辦事效率
去年，雙井街道的綜合執法車上安裝了一個白色盒子——物聯網環境傳感器。隨著執法車巡邏，白盒子可監測粉塵、噪音、異味、甲醛等8種環境數據。一旦某區域數據超標，即向“井井有條”大數據智慧平臺發出提示，隨即啟動執法、降塵等措施。
其實，白盒子只是“井井有條”大數據智慧平臺的組成部分。走進平臺監控室，屏幕上顯示著用地強度、通勤便利性、設施便利度、人口活力等數據指標。
據介紹，雙井街道在黨建引領下，深入探索“井井有條”大數據社會治理新模式，通過大數據社會治理平臺建設，采集分析街道層面數據，為城市問題的解決提供數據支撐與科學分析，從而實現街道工作的智能化、專業化與信息化，提升服務質量與水平。
記者了解到，平臺具有全部案件投訴點位、可篩選類型、篩選解決與未解決點位等模塊，市民訴求處置中心、各部室、社區可根據共性訴求、集中訴求的問題分布，篩選主要問題，并結合案件數量變化趨勢、周報、月報進行科學的案件分析，未雨綢繆，真正做到未訴先辦，提升為民辦事的響應率、解決率、滿意率。
為保障“井井有條”大數據系統高效、科學、程序化運行，打破各部門數據壁壘，形成集合效應，雙井街道組建了“井井有條”大數據工作領導小組和專項工作辦公室，建立例會協商機制，專班人員負責研究擬定并組織實施大數據戰略、規劃和政策措施。
“13社區”凝聚近6萬居民
在雙井街道的行政規劃圖上，共有12個社區，但雙井居民卻經常提到“13社區”。
原來，雙井街道突破“行政社區”的傳統思維，“13社區”是在現有行政劃分的12個社區基礎上建立的虛擬社區，以“互聯生態”思維和“互益共生”原則，借助信息化和全媒體手段，將居民聚集在線上線下緊密互動的公共平臺上，形成居民、政府之間利益交織、目標相近、行動協同的共建共享基層社會治理結構。
街道相關工作人員介紹，街道結合“掌上雙井”、13社區網、雙井百事通app等多個平臺，抓住群眾關心的問題，通過微宣傳、微學習、微管理、微活動、微服務、微發動的“六微模式”，不斷打造智慧黨建平臺，推進區域化黨建工作。
同時，街道通過社區微春晚、美食試吃團、線上搶福利等線上活動，以及共享單車文明騎行等線下活動，增加居民對“13社區”的黏性。在掌上雙井的“隨手拍”界面，都是居民發布的帖子：哪里有垃圾需要清理了、誰家在小區里安地鎖了……只要把這些問題發布到“隨手拍”，就會得到“雙井街道城市治理管家”的答復。目前，雙井“13社區”匯聚了地區近6萬常住人口,成為社區居民參與街道治理的主要窗口。
雙井街道還打造了“幸福雙井社區卡”基層治理平臺，確定了黨員、居民、學生、社會單位和社會組織五類持卡群體，明確了黨員管理、基層治理、社會動員、志愿回饋、民商共建五大功能， 以“雙井13社區”為平臺之一向不同主體發布任務和號召，形成了黨組織引領干、政府主導干、企業參與干、百姓支持干的良好態勢。
望京老舊街區的華麗轉身
時尚集市、風情天幕、網紅街店、餐飲酒吧……今年8月，一條位于北京市朝陽區望京街道的老舊街區轉型而成的國際化步行商業街區——望京小街正式開街。
過去這條街道雜亂擁擠，兩側停滿機動車和共享單車，道路通車功能基本退化;街巷深處建筑空間老舊，客流稀少，且部分樓體上安裝了大量有安全隱患的超大廣告牌匾。為讓望京小街的改造達到最佳效果，望京街道堅持黨建引領、政府主導、企業參與，探索出政府引導社會資本參與傳統商圈國際化轉型的新模式。
告別“臟亂差”
望京小街地處望京門戶、核心商圈，輻射1.5千米核心范圍內 10 萬居住人口、8 萬辦公人群。周邊涉外企業 1113 家、500 強企業6家，國際人才和高端科技要素聚集。隨著望京地區的迅速發展，小街的商業層次與現實需求產生了錯位，道路破損、停車混亂、交通擁堵和環境臟亂等問題日益凸顯。
曾經的望京小街涉及產權主體復雜，除了兩側的萬科、方恒兩個企業主體外，小街上有近千個零散商戶持有產權。小街的一端還有一個1400多戶業主的小區，小街更新涉及利益方數量較多，因此改造起來并不容易。
“產權主體多，商戶、居民訴求不統一，統籌設計與規劃協調起來難度大。”望京街道辦事處主任楊曉昇表示。
面對難題，望京街道反復調研走訪，征集多方意見，以黨建引領為抓手，建立了以黨建協調委員會為核心、小街自治委員會為支撐、商戶自治聯盟和流動黨支部為補充的區域化管理平臺，將望京小街產權方(企業)、管理方(職能部門)、使用方(商戶、居民、消費者)引入統一平臺，簽訂商戶自治公約與街區文明公約，推進解決交通秩序、垃圾分類、施工管理、餐飲及商戶規范管理等重難點問題。
改造過程中，望京街道綜合行政執法隊對望京小街違規及存在安全隱患的60余塊廣告牌匾進行了拆除，同時拆舊更新，同步安裝統一設計、協調美觀的新廣告，營造望京小街現代商業街區的新形象。為確保按照時間節點、高標準、高質量完成整治任務，望京街道綜合行政執法隊前期組織相關商戶召開了戶外廣告治理告知督導會，宣傳法規及政策，爭取商戶的積極配合，動員商戶自行拆除不符合規范要求的戶外廣告牌匾，對于逾期未拆或拆除有困難的，由街道統一組織幫拆。
經過近5個月的改造升級，望京小街全面升級，不但成為市民愛逛的地方，也為品牌企業發布和國際文化交流搭建起了平臺。
此外，望京街道還嘗試和高校開展文化共建。“通過在小街社區開展‘城市親歷’等公共藝術課題實踐，與駐地企業共同探索藝術基因社區的建設與運營模式。我們希望可以將望京小街打造成開放性、輕時尚、生活化、交流性的國際化+文化共享街區。”楊曉昇說。
撬動社會資本參與
老舊街區的整治，從資金到精力，都需要不小的投入。如何讓改造后的街區擁有持續的生命力是老舊街區改造中的必答題，望京街道對此進行了積極探索。
街道將城市環境整治作為望京小街更新啟動項目的切入點，先期投入1300萬元資金改良空間價值洼地，成功撬動2000萬元社會資本參與街區更新，實現空間更新、業態升級、街區運營全周期合作，并整合空間資源，以資源置換的方式解決街區改造中的問題。
在轄區曉書館的改造過程中，街道和企業達成共識，以空間換空間，把街道產權的7層與企業產權的6層相互置換，把7層、8層集中用于曉書館改造，優化了政府與社會企業“三明治”型空間資產的產權分布，降低了原有空間施工與更新難度，提升了整體商業空間的使用率和商業價值。
在地下空間改造過程中，為克服街區停車空間不足與獲客量較低等問題，街道以空間換商機，將企業持有的低效商業空間轉為停車空間，新增的150個車位帶來了客流與消費的增加，反哺了企業收益，推動商業業態轉型升級。
在朝陽區政府引導下，房地產開發企業萬科作為社會資本參與到了改造當中，萬科在改造過程中，主動參與、設計改造方案，通過將望京小街的改造整治與緊鄰商業辦公區的升級煥新相融合，形成了目前宜居、宜商、宜業的街區級特色更新。
為此，望京街道還引導成立了望京小街街區共治委員會，建立小街公共收益“資金池”，形成城市物業專業管理、街區經營收益反哺街區長期管理運營自轉模式。
“除了前期的共同投入之外，更多的是后期的共同管理，由兩側的企業、周邊的居民以及小業主共同構成。社會單位作為主體去承擔，讓這條街區擁有持續的生命力，降低甚至消除政府的反復投入。”望京街道相關負責人表示。
望京街道還聯合萬科，對街區設施進行智慧化改造，開發建設了“望京之芯”智慧管理平臺，連接智慧停車，綠色節能、小街商圈、社區公約、小街安防五大運營場景，可對小街商戶人流車流、垃圾箱、溫度、濕度、能耗、消費指數等進行實時數據分析，優化管理。
“通過數據中心，實現對能源消耗管理、垃圾管理、車輛秩序管理和商業運營管理的綜合決策支撐，對基于綠色經濟與碳排放控制的商戶排名應用進行實驗，探索考慮生態效益目標的商業業態及商戶迭代策略。”望京街道相關負責人表示。
專家評論
一支隊伍管執法?基層治理更有力
孫寬平
隨著街道承接下沉管理任務的增多、管理內容的復雜，特別是及時快速回應百姓的訴求，對街區違建、環境的治理，社會治安的集中整治，社會矛盾的及時處置，不僅使街道執法力量薄弱、執法力量分散，部門分隔，權責交叉，多頭執法，且街道層面未形成綜合統籌執法機制的問題日益凸顯，尤其是“看得見的管不了、管得了的看不見”的體制性困境難以破解，已經成為制約城市管理和街道治理能力提升的一個“結”。
北京市朝陽區圍繞街道綜合執法機制創新的實驗主題，探索在街道層面構建執法力量統籌指揮機制，打造一支一專多能的綜合執法隊伍的做法，具有示范效應和借鑒意義。
從朝陽區的實驗情況看，有三點重要啟發：
首先，加強頂層設計。從朝陽區的情況看，問題在街道，根源在體制，著力點在區級，構建街道綜合執法機制，這涉及街道體制的改革、街道辦事處條例落實等體制性問題，需要從區級層面作出頂層設計，并通過區街兩級聯動進行體制改革，其中涉及街鄉綜合執法隊的調整組建、街道行政執法范圍、執法事項、行政執法事項管轄權限、行政執法責任的規范。在工作推進過程中，朝陽區委、區政府領導定期調度，協商解決工作中遇到的有關問題;區人大、區政協組織力量深入調研，監督綜合執法落實和問題整改情況，加強對街鄉落實行政執法責任進行指導，推進街道綜合執法規范化。
其次，完善運行機制。下沉的執法職權和力量，街道如何承接住運行好是改革面臨的問題。從朝陽區實驗來看，建立健全街道實體化綜合執法中心平臺機制是重要一環。朝陽區通過“實名常駐、聯片派駐、吹哨進駐”方式，實現區級部門和執法力量分級、分類進駐中心，實現區級執法力量在街道層面的統一調度，依職責在轄區內開展各項綜合執法工作的同時，建立了“1+6+2”運行框架，構建了一套街道綜合執法運行機制，探索建立綜合執法日常會商和定期研判制度，對復雜疑難問題進行分析預判，按不同層級處置相關問題，確保執法效果。
再次，抓好隊伍建設。街道綜合執法領域廣、對象多、差異大、專業性強，執法工作隊伍建設，是保證綜合執法效果的關鍵。朝陽區城管執法局、區司法局與區法院建立聯合培訓機制，結合實際工作、重點工作和難點問題，通過執法培訓、現場講解等方式，分專業、分類別，從提升綜合執法隊業務能力、規范街道行政行為、提升應訴能力強化培訓，提升綜合執法工作人員執法技巧、業務執行能力。同時，通過創新建立功能型黨組織，構建以黨建為引領、統籌推進綜合執法工作的新機制，推動黨建工作與綜合執法工作相融合，確保黨組織對執法隊伍建設的全面領導，保證建設一支素質過硬、紀律嚴明、一專多能的綜合執法隊伍。
(作者系北京大學城市治理研究院研究員)
(來源：中國社區報2020.12.10)
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