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首頁編者按：2019年，中央農辦、農業農村部等部門曾聯合公布了首批115個全國鄉村治理體系建設試點縣名單，江蘇省海門市榜上有名。海門市以實施“1234”工作法為主題，創新鄉村公共服務治理，通過黨建引領、優化服務內核，激活村民(鄰里)小組長工作主動性，帶領群眾積極參與社區治理，發揮村民(鄰里)小組橋梁紐帶作用，打通從為民作主到由民作主的“最后一百米”，讓廣大群眾感受到實實在在的參與感和獲得感。
黃?超?茅雷明?吳齊兵
江蘇省海門市位于長江入海口，東瀕黃海，南倚長江，素有“江海門戶”之稱，是著名的“科技之鄉”“教育之鄉”“紡織之鄉”“建筑之鄉”和“生態之城”，全市轄3個街道、9個鎮，231個建制村、63個居委會，8031個村民小組。
近年來，海門市積極探索基層群眾自治工作新路徑，充分發揮村民小組作用，打通鄉村治理最后100米，海門在村民小組中融入1個紅色基因、建立2項議事機制、明確3大職責內涵、推行4種微治形式，形成了村民小組自治“1234”工作法為抓手的新型村民小組自治模式。
融入1個紅色基因
在村民小組中建立黨小組，通過黨建引領，將紅色基因融入鄉村治理末梢環節，充分發揮村民自治中黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。
織密組織網絡。在村黨總支(黨委)領導下，以村民小組為單位建立黨小組，黨小組長一般由村民小組長擔任，對村民小組內黨員少于3名或村民小組長不是黨員的，和臨近小組跨組設立黨小組。目前全市共設立村民小組黨小組8003個，其中跨組黨小組28個，實現村民小組黨小組全覆蓋。
發揮黨小組作用。依托黨員中心戶(或村民小組長)建“365黨建服務點”，創設村民小組黨群服務平臺，充分發揮凝聚群眾、服務群眾、引領群眾、教育群眾的作用，把黨的組織細胞延伸到群眾末梢，把村一級事項延伸到村民小組，真正形成黨小組“10分鐘服務圈”。在海門市村民小組自治工作成效較為突出的四甲鎮，鎮黨委書記馮斌深有感觸：黨小組引領村民小組自治，在一定程度上改善了黨群、干群關系，村民對黨的路線、方針、政策了解得更透徹，同黨和政府的心更近了，黨群、干群關系更加和諧。
建立2項議事機制
在村民小組層面建立議事機制提高村民自治效率和直接受眾面，在村級層面建立議事機制提高基層組織民主管理水平和村民小組直接參與度。
建立村民小組議事會，引導村民自我管理、自我服務。為有效破解村民小組長過多扮演村委會傳聲筒角色，村民小組自治作用難于發揮這一困境，海門市在村民小組設立村民小組議事會，議事會議事長由村民小組長擔任，成員由村民推薦或選舉產生，議事會一般不超過5人。議事會代表本組村民對集體組織范圍內的公共事務開展議事協商，實現自我管理和服務，村民小組議事會在村黨組織領導、村民黨小組監督和村委會指導下開展工作，議事會的建立改變了以往村民小組自治碎片化現象，形成合力，搭建起村民小組共商共享共治的良好平臺。
建立村民自治理事會，提高村民議事、理事、管事水平。按照主體多方、各方平等的原則，在村級層面組建基層民主協商議事機構——村民自治理事會。理事會常任理事一般不超過7人，其中理事長由村黨組織書記擔任，常任理事成員由村黨組織代表、村委會代表、村民小組議事長代表、群眾代表組成;非常任理事一般不超過3人，由涉及事項村民小組議事長、利益相關方及專業人士組成。理事會對村公共事務開展協商議事，實現民主管理和監督，由于村民小組議事長的直接參與，提高了村民小組自治層面和話語程度，形成了村、組自治良性互動局面。經過幾年的實踐，在改變村容村貌，調解矛盾糾紛，維護和諧穩定，倡導文明新風，遵守村規民約等方面起到了十分積極的作用。
明確3大職責內涵
推進村民小組自治，村民小組長是關鍵。海門市注重村民小組長隊伍推選、培養，建立健全薪酬補助機制，明確基本職責，提高村民小組長隊伍服務群眾成效，在基層自治中，村民小組長主要發揮了三個方面的重要作用。
村民小組長+矛盾調解，當好“老娘舅”。村民小組長在本組土生土長，絕大部分是黨員并且具有一定的威望，對組內每家每戶都知根知底，與許多村民還存在族緣關系。海門市注重發揮村民自治中這一“老娘舅”的作用，村民小組長及其黨小組成員第一時間掌握鄰里糾紛、家庭內部糾紛和利益訴求，第一時間進行矛盾糾紛調解、化解和上報，夯實了最基層基礎作用。海門市余東鎮新河村37組村民小組長張霞走訪獲悉該組部分群眾因對國家電網建設項目征地搬遷不滿揚言越級上訪后，第一時間了解穩控并上報村、鎮，鎮、村得以在第一時間組織相關部門會商并完善搬遷政策，與村民及時進行座談溝通、政策解釋，政府的迅速回應最終取得了這部分群眾的理解和支持。
村民小組長+平安巡查，當好“守護員”。將村民小組長服務管理與社區警務融合互通，搭建“一組一員、一組多群、聯勤協作”的村民平安網格體系。發揮村民小組長日常巡查“守護員”作用，開展服務宣教聯動、基礎信息聯采、特殊群體聯管、矛盾糾紛聯調、社區平安聯建的“五聯”協作工作，將戶籍業務延伸到村民小組，將群防群治活動開展到村民小組。海門市三星鎮召良村村民小組長劉天意在入戶巡查中發現三名形跡可疑的外籍人員，立即聯系社區民警并將情況匯報至三星鎮政府，經查該三名外籍人員中一名為非法入境人員，其他兩名為非法滯留人員，公安部門及時對這三人刑事拘留，對涉事出租方和用工方依法予以行政處罰。
村民小組長+便民服務，當好“服務員”。海門市有6類43項村級便民服務事項，推行群眾事務村民小組長代理代辦制度，建立群眾訴求村民組長全程跟蹤督辦機制等，努力讓群眾辦事更加方便快捷。據不完全統計，2019年以來海門市村民小組長主動上門提供或協助辦理各類便民服務事項45.2萬余人次。四甲鎮合興村2組村民小組長朱美萍走訪中得知組員黃某有一份委托書協議需要居委會做見證，但黃某常年癱瘓，朱美萍考慮到黃某的特殊情況，向村委會匯報后決定上門進行現場辦公，黃某的見證事宜得以迅速、便捷辦妥。
推行4種微治形式
通過培育“微組織”、建立“微信群”、推行“微服務”、打造“微文化”，不斷豐富村民自治形式。
培育“微組織”，自治更精準。海門市把發展社區社會組織作為深耕村民小組自治的主要抓手，目前全市共有備案社區社會組織9600多家，其中以村民小組議事會備案成立的社會微組織有8000余家，基本確保每個村民小組議事會有1個“微組織”。這些社會組織涵蓋環境保護、矛盾調解、關愛特殊群體等社區治理重點環節，“微組織”來源于群眾，貼近群眾、熟知群眾，在了解和滿足群眾需求方面發揮著得天獨厚的優勢。
建立“微信群”，溝通零距離。充分利用微信的強大功能，在村(社區)、村民小組(樓棟)普遍建立了“社區微信群”“小組(樓棟)微信群”，微信群的建立，搭建起村民和村民小組、村委會之間直接溝通交流的平臺，實現溝通零距離，成為村民小組自治交流的有益補充。
推行“微服務”，關愛更貼心。村民小組自治，解決群眾關心的實際問題是關鍵，通過建立微信群實現“微服務”，群眾需要了解事項和困難問題做到即時答復;結合網格化管理，為村民提供現場便民服務、矛盾化解、治安防范、心理疏導、法治宣傳等“微管理”;開展扶貧濟困、關愛弱勢群體活動，助力“微公益”，動員村組鄰里參與愛心捐贈、幫扶，形成“一家有難，大家支援”的村民互助機制。
打造“微文化”，村民有歸屬。各村民小組匯聚村民智慧，提煉出具有一定特色的村組文化，并通過 QQ 群、文化墻、微信公眾號等形式進行宣傳推廣，增強村民歸屬感，目前已有“家文化”“善文化”“先賢文化”等特色村民小組文化陣地 50多個。充分利用村組已有資源，部分村組建立了村民小組文化活動室、“四點半托管工作室”，提供公共文化服務，增強鄰里文化氛圍。
海門市通過推行村民小組自治“1234”工作法，解決了農村基層黨建隊伍不強、村民小組作用弱化、治理能力薄弱等問題，完善了鄉村治理結構，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化夯實基層基礎。
評論：
“服務下沉”的背景與條件
狄金華
江蘇省海門市基層治理“1234”工作法的本質是將治理單位縮小到村民小組一級，通過“服務下沉”來滿足村居民的治理需求。這一工作法是在當地特定的治理環境下產生出來的治理機制，理解這一治理機制必須回到孕育它的治理環境之中，弄清楚它所要解決的關鍵問題是什么，發揮作用的前提條件是什么。
首先，治理負荷大是海門市縮小治理單位的結構性背景。一級政府所面臨的治理負荷大小既與其轄區范圍的大小以及治理任務的繁雜程度有關，也與它所轄的下一級單位的多少有直接關系。在其他因素不變的情況下，下轄的單位越多，該政府與之互動的頻率就越多，治理負荷就越大。對于海門市而言，平均每個鄉鎮下轄25.6個村民委員會，每個村民委員會又下轄34.7個村民小組，這個治理規模明顯高于全國平均水平，同時也決定了在海門市，無論是鄉鎮還是建制村，它們在推動基層治理的時候都會面臨治理負荷大的難題。化解這一難題最直接的方式就是向下賦權，將部分的治理權還給地方社會。海門市基層治理機制創新的最大特征就是以村民小組為基層單位，對其進行賦權，令其在村民小組內部實現自治管理，以此來降低整體體制的治理成本，并提升治理的績效。
其次，“服務下沉”是基層自治的關鍵。治理單位的縮小使得擁有部分治理權的村民小組議事會、村民自治理事會及村民小組長等能夠充分發揮他們掌握小組這一基層治理單位內治理信息(如老百姓的治理需求)的優勢，但要想讓這一信息優勢變成治理績效，僅僅縮小治理單位是不能達到目的的，必須使“服務下沉”。換句話說，就是要讓村民小組這一層級所收集到的村民的治理需求得到快速有效地回應與滿足，這樣才能不使這一體制流于形式。而治理需求要想得到快速有效地滿足又是要以當地(主要是村組兩級)豐富的治理資源為前提的，海門市作為全國靠前的綜合實力百強縣市恰恰為其提供了治理資源的保障。
一個地區行之有效的基層治理機制一定是立足自身所面臨的治理困境和所擁有的治理資源來展開的，我們把握這些治理機制的創新與實踐時需要還原它所產生的結構背景;同時，其他地區在學習某地基層治理機制時，也應該理解對方機制所孕育的“土壤”，同時反觀自己的治理困境與治理資源，否則盲目地學習與模仿，則只能產生“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同”的苦果。(作者系華中科技大學中國鄉村振興研究中心主任)
(來源：中國社區報2020.5.11)
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