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首頁江治強
2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會通過修改老年人權益保障法，正式取消了養老機構設立許可。從2013年民政部出臺《養老機構設立許可辦法》到2018年底取消，實行了5年的這一行政許可從此廢止。該如何看待許可的取消？養老機構在我國養老服務體系中是重要的支撐主體，取消設立許可后，該如何加強養老機構的監管是亟待研究和解答的問題。毫無疑問，當年設立許可是依法進行的，有它的必要性，但今天取消設立許可也是適應養老服務事業發展這一新形勢的需要。
從宏觀視角上看，在我國人口老齡化日益嚴峻的形勢下，取消養老機構設立許可是促進養老服務事業發展的現實需要。根據中國社會科學院最近發布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告》預測的數據，2010年至2040年，我國老年人口將增加2.24億人，年均將凈增746萬人。2040年至2045年人口平均預期壽命將達到80.34歲；2041年80歲及以上老年人在總人口中占比將達到5.15%，2045年65歲及以上老年人口占比達到24.9%。面對即將進入超老齡化社會的養老壓力，養老服務的發展被提到國家戰略層面，但是養老服務的發展有一個過程，首先它要取決于一個供需適配的養老服務市場。目前單從供給側看，養老服務供給的有效性仍明顯不足，養老服務的存量結構還不夠合理，突出表現在滿足健康老人的養老機構多，而滿足失能、半失能高齡老人的照護護理型機構相對不足。不可否認的是，養老機構設立時的“高門檻”是其中的重要原因。尤其是民辦養老機構設立時，要提供建設單位出具的竣工驗收合格證明，衛生防疫、環境保護、公安消防等部門的驗收、審查、審核意見。對于很多民辦養老機構而言，無異于設立了難以逾越的屏障，再加上養老機構用地難、融資難等問題的存在，社會力量投資興辦養老機構長期以來“雷聲大，雨點小”，鼓勵和支持養老服務發展的政策效果難以顯現。取消設立許可意味著進一步放寬養老機構的準入門檻，降低進入的制度成本，從理論上講，養老服務的供給主體總量會進一步增加。有了充分數量的市場供給主體，養老服務供給的總量才能增加、結構才能改善。
從微觀層面看，取消養老機構設立許可是促進養老機構公平競爭、公平發展的需要。長期以來，民辦養老機構和公辦養老機構兩者并不在一個水平線上競爭，一些民辦養老機構千方百計跳過了許可的“門檻”，但依然在用地、補貼等方面難以跟公辦養老機構獲得同等待遇。在養老服務市場中，民辦養老機構以全成本定價必然無法與公辦養老機構展開公平競爭。取消設立許可，所有的養老機構無一例外地接受消費者的評判，優勝劣汰的養老服務市場競爭法則才能確立起來。
同時，取消養老機構設立許可也是政府簡政放權、方便企業和群眾辦事的需要。設定和實施行政許可，既是對行政機關的賦權，也是對行政相對人的約束和公共利益的保護。但是多一項許可，意味著行政機關就多了一份權力。長期以來老百姓反映的一些現象，比如，一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”，一些干部“吃拿卡要”，本質上是設立的行政審批、行政許可事項過多過濫造成的。在不危害公共安全和公共利益的前提下，把由市場機制有效調節、社會自主決定的事項交由市場和社會力量承接承辦，才能凈化政府“門庭”，激發社會活力。取消養老機構設立許可的道理也在這里，它對于政府部門是舍棄了一部分權力，對于想開設養老機構的企業和各類社會主體則是少了一些限制，多了一些方便。
取消養老機構設立許可的出發點無疑是好的，既然依法被取消，就絕不能再搞變相許可和隱性許可，而應站在促進養老服務行業規范、健康發展和保障好億萬老年人合法權益的角度，進一步對已有的養老機構監管措施和機制進行完善。解決取消設立許可后保持監管不弱化的問題，可從以下三方面著手。
一是要盡快摸清掌握許可取消后養老機構監管留下的“空當”，從而把準問題、對癥下藥，從制度上盡快補上監管的漏洞和短板。
二是要進一步研究和完善養老機構建設和服務的標準體系。行政許可法規定，行業組織或者中介機構能夠自律管理的可以不設許可，這一規定反過來理解，即加強監管就可以從行業管理上做文章。應當在現有的《養老設施建筑設計規范》《養老機構服務質量基本規范》等國家標準的基礎上，進一步豐富養老機構管理和服務的標準體系、細化標準內容，進一步確立標準執行的行業意識，樹立良好的行業規范。
三是引導養老機構擴大管理和服務公開的力度，加強養老機構服務誠信建設，完善失信懲戒機制。缺少誠信的市場，必然是秩序混亂的市場。把誠信納入養老機構評估和對養老機構提供政府補貼的考量因素，建立失信違規養老機構“黑名單”制度，加大對違法違規的失信行為懲罰制止力度，這些措施是保證養老機構依法規范運營所必不可少的。同時，要考慮開辦養老機構涉及城建、環保、消防、衛生、市場監管等諸多部門的行政行為，必須建立綜合監管機制，既要理清職責，做到“鐵路警察各管一段”，又應當建立協調聯動機制，形成綜合監管合力。
總之，取消設立許可對于養老機構監管工作提出了新的要求。希望在許可取消后及時研究和實施更科學、更有效的監管和扶持措施，使國家的這一重大決策真正落實落地，產生預期效果。
（作者系民政部政策研究中心副研究員）
（來源：中國社會報2019.1.21）
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