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首頁民政部社會事務司司長 王金華
2016年2月4日，國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對日益嚴峻的農村留守兒童問題第一次做出了政策回應和制度安排。這對數量龐大的留守兒童來說是一個福音，但也強化了家庭、社會、政府的責任，尤其是留守兒童父母，在“顧家”（在家照料子女）與“掙錢”（外出務工經商）之間，會面臨兩難選擇；對政府而言，也將面臨著如何勸誡留守兒童父母履行好家庭“主體責任”和承擔好父母沒有撫養能力的留守兒童的“兜底責任”重任，這是一道不太好解的難題，政府顯然要在“家務事”和“國家事”之間做出評估和抉擇；對社會而言，則需要伸出援手，為留守兒童提供力所能及的幫助，做“參與者”，而不是“旁觀者”，更不能只在留守兒童權益受到侵害時站在道德制高點上指手畫腳、評頭論足。
一、兩起事件成為發布新政策的導火索
改革開放后，隨著經濟快速發展，我國社會結構也出現巨大變化，農村人口快速外流，從農村向城市流動，從中西部向東部流動，從經濟落后地區向經濟發達地區流動。伴隨經濟社會發展，社會上出現了一個特殊的群體——農村流動人口，人們習慣性地稱之為“農民工”，這是一個龐大的群體，據人社部統計，2017年全國農民工總量達2.87億人。他們在城市與農村之間來回流動，特別是春節前后，農民工問題成為各地政府的“難題”：節前要想辦法把他們盡快疏散回家，實現難得的一年一次的與家人團聚；節后要讓他們在城市中找到新的崗位，盡快就業，避免成為無所事事的失業者。為此，國家建立了農民工聯席會議制度，辦公室設在人力資源和社會保障部，人社、民政、商務、交通運輸等部門協調行動，共同研究解決農民工問題。
與農民工相伴而生的另一個社會問題，是農民工子女照料問題。一開始這個問題并不突出，外出務工經商的農民工（第一代農民工），大都已結婚，或結婚后再外出，夫妻倆一個人外出的居多，即使夫妻倆都外出，也會把子女委托給家人或親戚照料，在嚴格控制人口增長和實行獨生子女政策背景下，多數家庭把子女看得比什么都重要，在“掙錢”和“顧家”之間，往往選擇的天平往“顧家”一邊傾斜。但隨著時間推移和社會發展，特別是進入二十一世紀后，第一代農民工逐步退出歷史舞臺，第二代農民工或新生代農民工逐步成為農民工的主力或主體，他們大都出生于20世紀80年代以后，初高中畢業，沒有務農經歷，有或長或短跟隨父母在城市生活的經歷，對在城市成家立業有向往，他們雖然在城市長期生活、居住，但因受制于城鄉二元結構和嚴格的戶籍制度，他們只能跟隨父母把家安在農村，多數是小夫妻倆一起外出打工，即使是一方外出打工的小夫妻，等孩子出生后也大都把孩子甩給父母，對孩子的監護責任比起父輩大大弱化，年輕夫妻有的外出一年才回一趟家，有的幾年回一趟家，孩子難得與父母見上一面。在這種情況下，一些留守兒童遭受意外傷害、不法侵害、家庭暴力、虐待、遺棄等情況時有發生，問題逐步彰顯出來，日益引起社會的關注和重視。
貴州省畢節市連續發生的兩起留守兒童事件成為催生國務院政策出臺的“導火索”。2012年11月16日，畢節市5名男童因在垃圾箱內生火取暖導致一氧化碳中毒而死亡，其年齡均在10歲左右。2015年6月9日，畢節市4名留守兒童在自家服毒自殺，一兄三妹，最大的哥哥13歲，最小的妹妹才5歲。這兩起事件有一個共同特點：這些受到傷害的兒童都是留守兒童，其家長長期外出務工，很少關心關愛孩子。兩起事件引起社會強烈關注，也引起國務院高度重視，國務院領導批示責成民政部等部門迅速調查研究，拿出有針對性的政策措施，避免再次發生類似事件，避免讓留守兒童問題成為家庭之痛社會之殤。
民政部會同國家發改委、國務院婦兒工委、公安部、教育部等部門迅速開展調查研究和政策制定工作，通過大量艱苦細致的研究論證、征求社會各方面意見，2016年2月，經國務院常務會議研究，印發了《意見》，第一次對農村留守兒童問題做出頂層設計和制度安排，明確了如何關愛保護留守兒童的政策措施和具體路徑。
二、構筑起關愛保護農村留守兒童的四道防線
《意見》依據現有法律規定和目前農村實際，對家庭、政府、學校、社會在農村留守兒童關愛保護工作中所承擔的責任和扮演的角色，提出了不同要求，做出了明確而具體的規定，構筑起關愛保護農村留守兒童的“四道防線”。
第一道防線：家庭，特別是父母在留守兒童監護照料方面應承擔主體責任。現行法律規定，“父母是未成年子女的監護人”，因此，農村留守兒童監護照料的主體責任是其父母，父母死亡或沒有監護能力的，應委托其他有監護能力的代為監護照料。調研發現，無人監護或監護不力是農村留守兒童面臨的最嚴重的問題，也是導致極端事件發生的重要原因。《意見》基于現有法律規定，首先從留守兒童概念入手，明確規定：“留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。”從兩個維度重新界定了農村留守兒童：一是兒童的父母均外出務工或一方外出另一方無監護能力而無法履行監護職責，二是兒童的年齡，必須是未滿十六周歲，因為法律規定，“未成年人的父母或其他監護人，不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監護單獨居住”。也就是說，只有兩種情況下的兒童，才屬于留守兒童：一是父母雙方均外出務工而無法監護照料的兒童，二是父母雙方一方外出而另一方沒有監護照料能力的兒童，只要沒有年滿十六周歲都應屬于留守兒童。在此基礎上，《意見》明確指出，在兒童監護照料方面，家庭承擔主體責任，父母是第一責任人，要求父母在家庭發展中首先要考慮兒童利益，依法履行對未成年子女的監護職責和撫養義務，即使外出務工也要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應當委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護，不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監護單獨居住生活。同時，外出務工的父母要通過電話、微信等途徑，經常與留守未成年子女聯系，想方設法多見面，及時了解掌握他們的生活、學習和心理狀況，給予更多親情關愛。《意見》還規定，對父母或受委托監護人不履行監護職責的，村（居）民委員會、公安機關和有關部門要及時予以勸誡、制止；情節嚴重或造成嚴重后果的，公安等有關機關要依法追究其責任。
第二道防線：政府，特別是縣、鄉鎮（街道）人民政府要承擔屬地責任。《意見》明確規定，縣級人民政府要切實加強統籌協調和督促檢查，結合本地實際制定切實可行的農村留守兒童關愛保護政策措施，認真組織開展關愛保護行動，確保關愛保護工作覆蓋本行政區域內所有農村留守兒童。鄉鎮人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會要加強對監護人的法治宣傳、監護監督和指導，督促其履行監護責任，提高監護能力；要建立翔實完備的農村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實行動態管理、精準施策，為有關部門和社會力量參與農村留守兒童關愛保護工作提供支持;要通過黨員干部上門家訪、駐村干部探訪、專業社會工作者隨訪等方式，對重點對象進行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料。《意見》還同時規定村（居）民委員會要協助縣、鄉鎮人民政府履行好屬地責任，通過定期走訪、全面排查，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等基本信息，并向鄉鎮人民政府（街道辦事處）報告；要為農村留守兒童通過電話、視頻等方式與父母聯系提供便利。
第三道防線：學校，特別是中小學校在農村留守兒童入學就讀、監護照料方面承擔重要責任。兒童，尤其是適齡兒童，大部分時間是在學校度過的，因此，學校在農村留守兒童關愛保護方面負有重要職責。《意見》強調，中小學校要對農村留守兒童受教育情況實施全程管理，利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監護人的溝通交流，了解農村留守兒童生活情況和思想動態，幫助監護人掌握農村留守兒童學習情況，提升監護人責任意識和教育管理能力；及時了解無故曠課農村留守兒童情況，落實輟學學生登記、勸返復學和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府，依法采取措施勸返復學；幫助農村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯系和親情交流。寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。
第四道防線：社會，村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業社會工作者、志愿者等社會力量在農村留守兒童關愛保護方面義不容辭。《意見》強調，要充分發揮社會力量的積極作用和關愛服務優勢，形成全社會關愛農村留守兒童的良好氛圍。各級工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等群團組織要發揮自身優勢，積極為農村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導、心理疏導等關愛服務。工會、共青團要廣泛動員廣大職工、團員青年、少先隊員等開展多種形式的農村留守兒童關愛服務和互助活動。婦聯要依托婦女之家、兒童之家等活動場所，為農村留守兒童和其他兒童提供關愛服務，加強對農村留守兒童父母、受委托監護人的家庭教育指導，引導他們及時關注農村留守兒童身心健康狀況，加強親情關愛。殘聯要組織開展農村留守殘疾兒童康復等工作。機關工委要組織動員廣大老干部、老戰士、老專家、老教師、老模范等離退休老同志，協同做好農村留守兒童的關愛與服務工作。同時，要支持引導社會力量積極參與，通過孵化培育、政府購買服務、引導志愿服務等方式，鼓勵和支持社會工作服務機構、公益慈善類社會組織、志愿服務組織等，深入城鄉社區、學校和家庭，為農村留守兒童提供專業服務；落實稅費減免優惠政策，支持社會組織、愛心企業依托學校、社區綜合服務設施，開展農村留守兒童托管服務。
三、用救助保護機制把家務事變成國家事
當下，許多地方還始終把監護管教兒童當做“家務事”，認為是父母家庭的事情，他人無權干涉。政府在農村留守兒童關愛保護方面應承擔什么責任，也始終處于模糊地帶，似乎有責任，但誰也說不清楚應承擔什么責任，而《意見》把“家務事”當成了“國家事”，不僅明確了家庭應承擔的責任，也明確了政府應承擔的責任，填補了這一“空白”。要求各級政府把農村留守兒童關愛保護工作作為重要工作內容，既立足當前，又著眼長遠，完善政策措施，健全工作機制，盡快建立健全強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等農村留守兒童救助保護機制，有效遏制侵害農村留守兒童權益的事件。
建立強制報告機制。《意見》既明確了強制報告人是誰，向誰報告，又明確了哪些情形必須報告，不報告要承擔什么責任。《意見》規定，學校、幼兒園、醫療機構、村（居）民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員，在工作中發現農村留守兒童脫離監護單獨居住生活或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時間向公安機關報告。這些單位和人員未履行報告義務的，其上級機關和有關部門要嚴肅追責。同時規定，對其他公民、社會組織積極向公安機關報告的，應及時給予表揚和獎勵。
完善應急處置機制。《意見》明確規定，公安機關接到報告后，要及時受理，第一時間出警調查，有針對性地采取應急處置措施，強制報告責任人要協助公安機關做好調查和應急處置工作。同時規定針對不同情形及時進行干預處置：屬于農村留守兒童單獨居住生活的，要責令其父母立即返回或確定受委托監護人，并對父母進行訓誡；屬于監護人喪失監護能力或不履行監護責任的，要聯系農村留守兒童父母立即返回或委托其他親屬監護照料；上述兩種情形聯系不上農村留守兒童父母的，要就近護送至其他近親屬、村（居）民委員會或救助管理機構、福利機構臨時監護照料，并協助通知農村留守兒童父母立即返回或重新確定受委托監護人。屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時開展調查。屬于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要時通知并協助民政部門將其安置到臨時庇護場所、救助管理機構或者福利機構實施保護；屬于遭受其他不法侵害、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實施保護；對于上述兩種情形，要按照有關規定調查取證，協助其就醫、鑒定傷情，為進一步采取干預措施、依法追究相關法律責任打下基礎。因鄉鎮人民政府（街道辦事處）負有屬地管理責任，因此，公安機關還要將干預處置情況及時通報他們。
健全評估幫扶機制。《意見》規定，鄉鎮人民政府（街道辦事處）接到公安機關通報后，要會同民政部門、公安機關在村（居）民委員會、中小學校、醫療機構以及親屬、社會工作專業服務機構的協助下，對農村留守兒童的安全處境、監護情況、身心健康狀況等進行調查評估，有針對性地安排監護指導、醫療救治、心理疏導、行為矯治、法律服務、法律援助等專業服務。對于監護人家庭經濟困難且符合有關社會救助、社會福利政策的，民政及其他社會救助部門要及時納入保障范圍。
強化監護干預機制。《意見》規定，對實施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委托監護人，公安機關應當給予批評教育，必要時予以治安管理處罰，情節惡劣構成犯罪的，依法立案偵查。對于監護人將農村留守兒童置于無人監管和照看狀態導致其面臨危險且經教育不改的，或者拒不履行監護職責六個月以上導致農村留守兒童生活無著的，或者實施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童導致其身心健康嚴重受損的，其近親屬、村（居）民委員會、縣級民政部門等有關人員或者單位要依法向人民法院申請撤銷監護人資格，另行指定監護人。
四、怎樣把關愛保護措施落到實處
一分部署，九分落實。農村留守兒童關愛保護任重道遠。對如何抓好貫徹落實，《意見》也提出了明確要求。
一要健全協調機制。國家層面，建立民政部牽頭的農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度，各成員單位要落實職責分工，加強協作配合，確保形成工作合力，充分發揮聯席會議的作用。地方層面，各地要將農村留守兒童關愛保護工作納入政府重要議事日程，建立健全政府領導，民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛生等部門和婦聯、共青團等群團組織參加的農村留守兒童關愛保護工作領導機制，及時研究解決工作中的重大問題。
二要強化基層能力。各級財政要優化和調整支出結構，又要積極引導社會資金投入，多渠道籌措資金，保障農村留守兒童關愛保護工作必需的經費。要統籌資源，逐步完善救助管理機構、福利機構、寄宿制學校等場所設施。利用現有公共服務設施開辟“兒童之家”等兒童活動場所，滿足關愛保護工作需要。鼓勵支持社會力量舉辦農村留守兒童托管服務機構。要進一步開拓思路，探索通過設置公益崗位、聘用專業社工、吸納志愿者、靈活用工等途徑，充實救助管理機構、福利機構、鄉鎮（街道）和村（居）的關愛保護工作力量，強化對基層工作人員的培訓指導，切實提高其業務素質和能力水平。
三要細化實施方案。各地應結合實際，制訂具體實施方案。既要認真總結前期工作經驗和做法，進一步完善政策規定和保障措施，細化業務流程和工作要求，明確部門職責和任務分工，確保關愛保護措施因地制宜、切實可行。又要強化關愛服務和救助保護的有效銜接，區分安全處境、監護情況、身心健康、生活照料等情況和類型，明確重點對象，因人施策、按需幫扶，確保農村留守兒童得到妥善照料和有效關愛。還要著眼長遠，加快統籌城鄉發展，推進基本公共服務均等化，從根本上解決農村留守兒童問題。
四要狠抓督促落實。要堅持問題導向，注重重心下移，對工作中遇到的難點和問題，要緊盯不放，持續推動解決，確保取得實效。要制定督查考核辦法，明確督查指標，建立常態化、經常化的督查考核機制，定期通報工作情況，及時總結推廣先進經驗。對認真履職盡責、政策落實到位、工作成效明顯的，要及時表揚激勵；對工作不力、措施不實的，要督促整改落實；對因推諉扯皮、玩忽職守等造成嚴重后果的，要嚴肅問責；對實施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童的父母或其他監護人，要依法追究法律責任。
五要加強宣傳教育。既包括對黨政干部的宣傳教育，也包括對農民群眾的宣傳教育，前者主要是爭取他們的重視和支持，后者主要是宣傳引導，讓他們切實履行相關法律責任。目前人們的法律意識、兒童優先意識、監護意識比較淡薄，尤其是一些留守兒童的父母，更需要加強宣傳引導，不斷提高他們的思想認識，提高社會的文明程度。
（來源：中國社會報2018.10.29）
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