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首頁民政部養(yǎng)老服務司司長 黃勝偉
近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），對新時代養(yǎng)老服務體系建設作出頂層制度設計，提出解決超大規(guī)模老年人口養(yǎng)老服務問題的中國方案，意義重大、影響深遠。學習貫徹好《意見》精神，是當前和今后一個時期各地各有關部門的重要政治任務。《意見》內容豐富、政策創(chuàng)新點多，社會各界廣泛關注。從哪些方面學習把握核心政策精神、從什么角度領會悟透真實決策意圖，對抓好《意見》貫徹落實至關重要。下面，就《意見》出臺的重要背景、貫徹的政策取向、明確的主要任務，談幾點體會認識。
一、《意見》出臺的重要背景
制定實施《意見》是貫徹落實習近平總書記有關重要指示精神和黨中央有關重要決策部署的重大舉措。習近平總書記對養(yǎng)老服務工作高度重視，黨的十八大以來，發(fā)表一系列重要論述，指出“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重”“我國老年群體數量龐大，老年人用品和服務需求巨大，老齡服務事業(yè)和產業(yè)發(fā)展空間十分廣闊”“要完善制度、改進工作，推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”，等等。這些重要論述深刻闡述了新時代養(yǎng)老服務工作的形勢趨勢、重大意義、價值取向、重要原則、總體目標、主要任務和方法路徑。黨中央及時把握人口老齡化快速發(fā)展大勢，提出到2035年推進中國特色養(yǎng)老服務體系成熟定型，確保所有老年人享有基本養(yǎng)老服務的總體目標。《意見》錨定這個總體目標，以習近平總書記關于養(yǎng)老服務工作的重要論述為指引，從整體制度安排上明確落實的任務書、時間表、施工圖，確保宏偉藍圖落地變現。
制定實施《意見》是緊抓積極應對人口老齡化窗口機遇期、構建適合我國國情養(yǎng)老服務體系的重要舉措。從現在到2035年前后，我國將從中度老齡化邁入重度老齡化階段，意味著我們應對重度老齡化帶來的養(yǎng)老沖擊還有10年左右窗口期。這期間，60—70歲的低齡老年人數量占比較高，當前為56%，到2030年仍可達到55%。低齡老年人多，意味著生活自理能力強，失能照護服務負擔相對輕。同時，計劃生育一代家庭老年人養(yǎng)老服務需求10年后會大規(guī)模增加。1962年至1973年的新中國規(guī)模最大嬰兒潮時期出生的人口，經歷了改革開放后經濟高速發(fā)展階段，雖然難以完全依靠家庭養(yǎng)老，但大多有更好的財富積累，有更大的消費能力，有更強的消費意愿。10年后，這代人將大規(guī)模進入中高齡階段，在短時間內產生巨大的照護服務需求。制定《意見》，就是要緊抓應對人口老齡化的窗口期，順應人口結構變化和養(yǎng)老服務需求變化趨勢，增強科學預判、做好前瞻部署，加快優(yōu)化養(yǎng)老服務供給格局，健全養(yǎng)老服務體系。
制定實施《意見》是體系化破解養(yǎng)老服務發(fā)展難題、制度化回應人民群眾養(yǎng)老服務需求的重大舉措。養(yǎng)老服務是人民群眾高度關切的重大民生問題。隨著高齡和失能老年人不斷增多、家庭結構小型化和養(yǎng)老功能弱化，廣大老年人依靠社會化養(yǎng)老服務支持過上更美好晚年生活的需求不斷增多。近年來，我國養(yǎng)老服務實踐發(fā)展呈現新的變化，服務對象從特困老年人向全體老年人轉變，服務場景從機構養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老多形態(tài)轉變，服務內容從簡單的生活照料向醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的品質服務轉變，舉辦主體從以政府為主向政府、市場、社會多元供給轉變。針對人民群眾的新期待和實踐發(fā)展的新變化，國家也出臺了不少養(yǎng)老服務政策措施，但不成體系、比較碎片化，缺乏一個總體性的、清晰明了的養(yǎng)老服務解決方案，以穩(wěn)定人民群眾的養(yǎng)老預期。基于此，《意見》堅持問題導向，立足總體設計，在解決老有所養(yǎng)問題上給出明確答案、作出重要安排。
二、《意見》貫徹的政策取向
以實現全體老年人享有基本養(yǎng)老服務為根本目標。《意見》在總體要求中提出到2035年全體老年人享有基本養(yǎng)老服務的重要目標，這是推動基本公共服務均等化、實現共同富裕的內在要求，是黨中央對人民群眾養(yǎng)老作出的莊嚴承諾。所謂基本養(yǎng)老服務，就是國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，實現老有所養(yǎng)、老有所依必需的普惠性、基礎性、兜底性服務，關鍵在于建立健全動態(tài)更新、覆蓋全體的基本養(yǎng)老服務清單制度。《意見》圍繞實現全體老年人享有基本養(yǎng)老服務這一重要目標進行制度設計，提出改革舉措，明確發(fā)展任務。
以失能老年人照護為著力重點。家家有老人，人人都會老。當前，我國有3500萬左右失能老年人，1500萬左右失智老年人，4200多萬高齡老年人，未來還將持續(xù)增多。一個高齡、失能失智老年人背后往往是諸多家庭成員的照護牽掛。“一人失能、全家失衡”是人民群眾養(yǎng)老焦慮的真實寫照，也是養(yǎng)老服務必須優(yōu)先解決的重大課題。《意見》開宗明義提出要強化以失能老年人照護為重點的基本養(yǎng)老服務，將失能照護要求貫穿于三級養(yǎng)老服務網絡建設，貫穿于居家社區(qū)機構三類養(yǎng)老服務形態(tài)，貫穿于五方面要素支持保障措施。從理論研究、政策發(fā)展和地方實踐看，養(yǎng)老服務有廣義和狹義之分。廣義養(yǎng)老服務，以《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》的界定為代表，包括老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等相關服務業(yè)態(tài)與產品用品，與老齡服務、為老服務等概念交叉重疊。狹義養(yǎng)老服務，以《國務院辦公廳轉發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》的界定為代表，專指為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業(yè)，主要包括生活照料、康復護理、精神慰藉等社會服務，核心是失能老年人的長期照護服務。加強新時代養(yǎng)老服務體系建設的頂層設計，是以廣義養(yǎng)老服務概念為基點，還是以狹義養(yǎng)老服務概念為基點，決定著不同的制度方向與政策取向，需要深入研究，綜合考量，找準定位。從積極應對人口老齡化的風險挑戰(zhàn)和人民群眾對養(yǎng)老服務的突出關切看，推進養(yǎng)老服務體系建設，必須優(yōu)先聚焦高齡、失能失智老年人的長期照護服務。
以分級分類、普惠可及、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展為基本要求。《意見》首次提出這四個方面的要求，對健全中國特色養(yǎng)老服務體系具有重要指引作用。所謂“分級分類”，就是網絡建設要分級，順應廣大老年人身邊、周邊養(yǎng)老的傳統(tǒng)習慣和普遍愿望，遵循養(yǎng)老服務重在基層的規(guī)律特點，以縣域為統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為樞紐、村（社區(qū)）為支點，構建養(yǎng)老服務一張網，做到居家養(yǎng)老送上門，社區(qū)養(yǎng)老在家門口，機構養(yǎng)老不離街鄉(xiāng)、不出區(qū)縣；就是服務形態(tài)要分類，堅持以老年人需求為中心，綜合考慮不同家庭照護狀況、經濟狀況和老年人能力狀況，分類提供居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務，做到需要居家養(yǎng)老時社區(qū)提供有力支持，家庭照護不了時周邊有機構提供專業(yè)的替代性照護。所謂“普惠可及”，就是基本養(yǎng)老服務不僅要兜住特困老年人、低保老年人，還要惠及全體老年人，確保人人都能老有所養(yǎng)，安度幸福晚年。所謂“覆蓋城鄉(xiāng)”，就是既要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律特點，創(chuàng)新發(fā)展城市養(yǎng)老服務模式，有效滿足城市老年人的養(yǎng)老服務需求；又要納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略布局，發(fā)揮鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢，加快補齊農村養(yǎng)老服務短板，探索有效管用的農村養(yǎng)老服務模式，解決廣大農村老年人養(yǎng)老難題。所謂“持續(xù)發(fā)展”，就是要根據經濟社會發(fā)展水平、社會保障水平、人民群眾收入水平和財政能力狀況等因素，堅持盡力而為、量力而行、突出重點、久久為功，加強普惠性、基礎性、兜底性養(yǎng)老服務建設，優(yōu)先保障發(fā)展失能老年人照護服務，優(yōu)先滿足人民群眾最關心的失能照護剛需，不搞超出經濟社會發(fā)展承受能力的“泛福利主義”，確保基本養(yǎng)老服務可感可及可持續(xù)。
以服務供給與需求更加協(xié)調適配為重要方向。服務供給與需求不適配，是當前養(yǎng)老服務發(fā)展的突出問題，主要表現在居家養(yǎng)老服務有效供給不足，老年人難以享受到有質量的上門專業(yè)服務，與老年人在家養(yǎng)老需求不適配；社區(qū)養(yǎng)老服務有效供給不足，日間照料、短期托養(yǎng)、嵌入式照護等服務缺乏，與老年人家門口養(yǎng)老需求不適配；機構養(yǎng)老服務有效供給不足，兜底性養(yǎng)老床位與高端養(yǎng)老床位過剩，老百姓需要的普惠性養(yǎng)老床位短缺，與廣大中低收入家庭老年人機構養(yǎng)老需求不適配。《意見》聚焦解決這個重要問題，把推動養(yǎng)老服務擴容提質增效、促進養(yǎng)老服務供給與需求更加協(xié)調適配作為總體要求和改革重點，強調要完善老年人床邊、身邊的養(yǎng)老服務政策措施，擴大社區(qū)養(yǎng)老服務有效供給，依托社區(qū)為居家養(yǎng)老提供有力支持，分類推進養(yǎng)老機構改革，著力增加普惠性、護理型床位供給。
以更好發(fā)揮政府、市場、社會職責作用為深層邏輯。從各國實踐看，養(yǎng)老服務都是政府、市場、社會、家庭和個人的共同責任。受經濟社會發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、社會制度影響，在不同國家不同的發(fā)展階段，政府、市場、社會、家庭和個人在養(yǎng)老服務中的責任劃分不盡相同，因而呈現多樣化的養(yǎng)老服務模式，目前主要有稅收支付的普惠性福利服務模式和補缺型福利服務模式、社會保險支付服務模式、稅收和保險相結合的支付服務模式。在我國，隨著人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務問題日益演變成人民群眾高度關心憂慮的重大民生問題，迫切需要明確政府、市場、社會、家庭和個人在養(yǎng)老中的責任體系，讓政府清楚應該履行什么職責，讓市場主體知道可以參與哪些領域，讓社會力量明白可以發(fā)揮哪些作用，讓老百姓清楚靠誰養(yǎng)老、在哪養(yǎng)老、如何做好養(yǎng)老準備。《意見》基于此，在家庭和個人盡責基礎上，提出要發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展中的主導作用，市場在養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展中的資源配置作用，社會在養(yǎng)老服務中的互助共濟作用，形成有為政府、有效市場、有情社會、有愛家庭協(xié)同發(fā)力的中國式養(yǎng)老路徑。
三、《意見》明確的主要任務
健全三級服務網絡。《意見》在總結地方實踐探索有效做法基礎上，提出要健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務網絡，在縣（區(qū)）層面依托縣級特困人員供養(yǎng)服務機構和養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)，建設綜合養(yǎng)老服務管理平臺，在承擔兜底保障職能基礎上，拓展和強化服務示范、行業(yè)指導、應急救助、資源協(xié)調等綜合功能，統(tǒng)籌推動縣域養(yǎng)老服務資源高效利用。提出要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院、優(yōu)質民辦養(yǎng)老機構等，建設區(qū)域養(yǎng)老服務中心，在做好專業(yè)照護服務的同時，發(fā)揮服務轉介、資源鏈接等作用，促進上下聯動，推動供需銜接。提出要完善村（社區(qū)）養(yǎng)老服務設施站點，發(fā)揮其嵌入村落社區(qū)、熟悉周邊資源、貼近基層群眾的優(yōu)勢，在基層“兩委”組織支持下，及時匯集、提供和轉介養(yǎng)老服務需求，采取“中心+站點”的方式，建成老年人家門口的服務站，強化對居家養(yǎng)老的支持。《意見》明確到2029年三級服務網絡要基本建成，2035年要更加健全。下一步，要抓緊研究制定縣級綜合養(yǎng)老服務管理平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務中心、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務設施站點建設運營標準，爭取將三級養(yǎng)老服務網絡建成率納入“十五五”規(guī)劃重要指標，指導推動各地加快建成并不斷完善。
貫通三類服務形態(tài)。《意見》提出貫通協(xié)調居家社區(qū)機構養(yǎng)老服務形態(tài)，要求從健全家庭養(yǎng)老支持政策、探索家庭養(yǎng)老床位、開展家庭成員照護技能培訓、提供“六助”服務、推進家庭適老化改造、加快適老住宅建設等方面，鞏固居家養(yǎng)老基礎作用；要求從發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務機構、推行“社區(qū)+物業(yè)+養(yǎng)老服務”模式、探索開展“養(yǎng)老顧問”服務、加強孤寡老年人探訪關愛等方面，強化社區(qū)養(yǎng)老依托作用；要求從分類推進養(yǎng)老機構改革、健全公辦養(yǎng)老機構運營機制、支持養(yǎng)老機構向居家和社區(qū)延伸、著力增加護理型床位供給、探索“老年父母+殘疾子女”家庭機構照護等方面，優(yōu)化機構養(yǎng)老專業(yè)支撐作用。同時，要求把殘疾失能老年人照護和醫(yī)養(yǎng)結合服務貫穿居家社區(qū)機構服務形態(tài)之中。
構建三方協(xié)同機制。《意見》提出要構建養(yǎng)老服務事業(yè)產業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制，強化政府對養(yǎng)老服務的規(guī)劃引導、政策支持、組織保障、監(jiān)督管理，擴大普惠性、基礎性、兜底性養(yǎng)老服務供給，大力發(fā)展價格可負擔、質量有保障、運營可持續(xù)的普惠養(yǎng)老服務。充分激發(fā)市場活力，支持民營企業(yè)、國有企業(yè)、合資外資企業(yè)等各類市場主體按市場化原則積極參與養(yǎng)老服務，發(fā)揮市場配置資源作用。當務之急，要抓緊研究制定培育發(fā)展養(yǎng)老服務市場經營主體的配套政策措施，支持經營主體連鎖化、標準化、專業(yè)化運營，推動養(yǎng)老服務產業(yè)化、集群化、品牌化發(fā)展。強化社會互助共濟功能，構建基層黨組織領導，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務格局。發(fā)揚中華民族樂善好施的優(yōu)秀助人文化優(yōu)勢，弘揚社會主義核心價值觀，發(fā)揮基層黨組織、群團組織和廣大黨員先鋒模范作用，積極發(fā)展中國特色的互助養(yǎng)老服務。
強化五方面要素保障。養(yǎng)老服務要可感可及，要素支持保障是關鍵。當前，廣大中低收入家庭老年人普遍反映質量安全有保證的普惠養(yǎng)老服務用不起、用不上，養(yǎng)老服務供給主體也普遍反映服務成本高、空置率高，存在虧損運營。如何打破困境，形成政府扶得起、老年人可負擔、供給主體有盈利的養(yǎng)老服務良性市場格局，是亟須突破的重要課題。《意見》為此提出要強化有力有效的養(yǎng)老服務要素保障，從供給和需求端打出“政策組合拳”。從供給端降低經營主體服務成本，《意見》提出落實“四同步”要求，確保新建住宅小區(qū)按照標準配建養(yǎng)老服務設施，支持閑置公共服務資源改建養(yǎng)老服務設施，擴大兜底性、普惠性養(yǎng)老服務設施供給，鼓勵對社區(qū)養(yǎng)老服務機構減免場地租金，降低場地設施成本；嚴格執(zhí)行用水電氣熱居民生活類價格政策，落實相關稅收優(yōu)惠政策，降低稅費成本；支持開展養(yǎng)老服務人員培訓、加強激勵保障，降低用工成本；大力發(fā)展養(yǎng)老金融，支持地方政府專項債券用于養(yǎng)老，加大政府性融資擔保、再擔保機構對養(yǎng)老服務小微企業(yè)貸款擔保支持力度等，降低融資成本；研究設立養(yǎng)老服務相關國家科技重大項目，完善全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務信息平臺，形成統(tǒng)一的老年人和養(yǎng)老服務數據庫，加強科技信息賦能，降低養(yǎng)老科技研發(fā)和信息共享成本。從需求端增強老年人支付能力，《意見》提出要加快建立長期護理保險制度，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準，做好長期護理保險與經濟困難的高齡、失能老年人護理補貼等政策的銜接。
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